II OSK 36/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 582/07 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz M. Z. kwotę 470 zł (czterysta siedemdziesiąt złotych) kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 582/07, oddalił skargę M. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 49b ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał M. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego gospodarczego o wymiarach 6,50 m x 2,80 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. P wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. W uzasadnieniu PINB w Poddębicach wskazał, iż w dniu 26 września 2006 roku z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce w miejscowości [...] gm. P stanowiącej własność M. Z.. W wyniku przeprowadzonych w dniu 4 października 2006 roku oględzin nieruchomości w [...] organ ustalił, iż na wskazanej wyżej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany, który został wybudowany w 1999 roku bez wymaganych zezwoleń. Obecna przy czynnościach M. Z. oświadczyła, że budynek ten powstał na bazie fundamentów istniejącej uprzednio w tym miejscu obory, która została rozebrana. Na podstawie informacji zawartych w piśmie Burmistrza Poddębic z dnia 17 października 2006 r. PINB w Poddębicach ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Organ uznał, że wobec wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia oraz braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej i dlatego nakazał rozbiórkę budynku. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonane przez M Z. prace budowlane nie były remontem uprzednio istniejącego budynku obory w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego strona nie dokonała wymaganego zgłoszenia, a w realiach niniejszej sprawy nie jest możliwe skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49b Prawa budowlanego z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 października 2007 r., rozpoznając skargę M. Z. na powyższą decyzję, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż M. Z. na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. P. wykonała roboty budowlane bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych na powyższej nieruchomości powstał budynek gospodarczy o wymiarach 6,50 m x 2,80 m. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, która konsekwentnie, w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego twierdziła, iż wykonane przez nią roboty budowlane miały charakter remontu istniejącej uprzednio w tym miejscu obory. Organy administracji obu instancji zasadnie przyjęły, iż charakter dokonanych przez M. Z. robót budowlanych nie pozwalał zaliczyć ich do remontu, ponieważ w ich efekcie powstał faktycznie inny budynek gospodarczy, który wykorzystuje jedynie fundamenty istniejącego uprzednio w tym miejscu obiektu. Okoliczność ta ma pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, z czego najpełniejszy obraz dają załączone do akt sprawy fotografie obecnie istniejącego budynku oraz znajdującej się wcześniej w tym samym miejscu obory. Sąd stwierdził, że niedopełnienie przez stronę obowiązku zgłoszenia, spowodowało, iż powstały w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych budynek gospodarczy nosi znamiona samowoli budowlanej. Okoliczności te w ocenie Sądu przesądzają, iż w obecnie istniejącym stanie prawnym nie ma możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Brak przesłanek pozwalających na doprowadzenie do stanu zgodności z prawem budynku gospodarczego skarżącej stanowił podstawę prawną do zastosowania przez organ, w myśl wskazanych wyżej przepisów, sankcji w postaci nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Sąd podkreślił także, iż obligatoryjny charakter art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego pozbawia organ możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, co sprawia, iż w razie braku przesłanek warunkujących legalizację obiektu, organ nadzoru budowlanego nie ma innej możliwości, aniżeli nakazanie rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. Z., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewyjaśnienie czy obiekt budowlany skarżącej był remontowany czy też odbudowywany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd ustalił, że obiekt budowlany, o wymiarach 6,50 m x 2,80 m, usytuowany na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. P., nie był remontowany, lecz był odbudowywany. Ustalenia te oparte były na wynikach oględzin obiektu dokonanych przez organ budowlany I instancji. Z kolei ustalenia organu budowlanego, po dokonaniu oględzin obiektu, budziły wątpliwości. Skarżąca twierdziła, że obiekt był jedynie remontowany i przystosowywany jako miejsce do przechowywania narzędzi ogrodniczych. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną organy budowlane, względnie sąd, winny dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność charakteru prac wykonanych przy wspomnianym obiekcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanek (art. 183 § 2 p.p.s.a.) nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oddalającego skargę na ww. decyzję oparto na zarzucie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegającym na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjaśnienia czy sporny obiekt powstał w wyniku samowoli budowlanej czy też wskutek przeprowadzonego remontu obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny częściowo podzielił zgłoszony zarzut. Art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. w niniejszym stanie faktycznym sprawy nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy dokładnie został wzniesiony sporny budynek gospodarczy, stanowiący samowolę budowlaną. Z ustaleń faktycznych organów wynika, że sporny budynek gospodarczy został wzniesiony w 1999 r., na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym M. Z. oświadczyła, iż sporny budynek został wykonany w 1998 r. Kwestie te wymagają jednoznacznego ustalenia z uwagi na treść obowiązującego w tym czasie przepisu art. 49 prawa budowlanego. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu 26 września 2006 r. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenne stanowisko organów obu instancji, iż z uwagi na fakt, że obiekt budowlany wzniesiono na terenie gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ani inwestorka nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Stanowisko Sądu w tej kwestii jest wadliwe, podobnie jak ocena organów nadzoru budowlanego. Dokonując oceny samowoli budowlanej Sąd uwzględnia stan faktyczny sprawy oraz stan prawny z daty popełnienia tej samowoli. W sprawie niniejszej jest to rok 1999, bądź jak podała inwestorka na rozprawie sądowej rok 1998. Wówczas to obowiązywał przepis art. 49 prawa budowlanego, który w ust. 1 stanowił, że: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dokonując oceny przedmiotowej samowoli budowlanej w świetle przywołanego przepisu prawa budowlanego organy winny mieć na uwadze swoje poczynione ustalenia, że sporny obiekt stanowi uzupełniającą zabudowę zagrodową działki siedliskowej i jest związany z produkcją rolną. Fakt, że obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, nie wyklucza możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie. Także brak decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie ma znaczenia skoro dla tego charakteru obiektu wymagane było tylko zgłoszenie. Dla zastosowania więc przepisu art. 49 ust. 1 prawa budowlanego wymagane było ustalenie, że okres 5-letni upłynął od realizacji samowoli budowlanej do dnia 10 lipca 2003 r. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, w którym TK stwierdził, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.: do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r. – jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to, iż skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, eliminującego z funkcjonowania prawnego art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane, będą miały zastosowanie w sprawie niniejszej po dokonaniu dodatkowych ustaleń organów w zakresie daty zakończenia samowoli budowlanej i spełnienia przez inwestorkę przesłanek do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Na powyższe okoliczności nie zwróciły uwagi prowadzące postępowanie organy nadzoru budowlanego a wady te akceptował kontrolujący decyzję Sąd pierwszej instancji. Stanowi to bardzo istotne uchybienie organów obu instancji, skoro się zważy, iż decyzje zapadły już po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą w myśl art. 190 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W tej sytuacji wyrok Sądu pierwszej instancji aprobujący wadliwe stanowisko organów oraz ich braki w przeprowadzonym postępowaniu i ustaleniach faktycznych, ostać się nie może. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd ten weźmie pod uwagę nową regulację prawną wprowadzoną ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 5 czerwca 2007 r.), a w szczególności treść art. 3 tej ustawy, który funkcjonował już w czasie kontroli przez Sąd zaskarżonej decyzji. Uznając zasadność zgłoszonego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.