II SA/Lu 294/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...]; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 500 ( pięćset ) złotych, tytułem wpisu od skargi, od uiszczenia którego skarżący był zwolniony. Decyzją z dnia [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwana Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie użytkowania budynku gospodarczo – magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w [...], gm. [...], należącej do T. i W. M.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dokumentów załączonych przez wnioskodawców T. i W. M. do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego wynika, że wpisy w dzienniku budowy dotyczące przedmiotowego budynku gospodarczo – magazynowego są nieprawdziwe. Zdaniem organu, z zapisów w dzienniku budowy można wywnioskować, iż kierownik budowy nie uczestniczył w procesie budowlanym przy wznoszeniu tego budynku, nie znał warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a także nie zapoznał się z projektem budowlanym przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym, uznając wpisy dotyczące przebiegu robót budowlanych do dziennika budowy za fikcyjne, organ sprzeciwił się przystąpieniu wnioskodawców do użytkowania obiektu gospodarczo – magazynowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na skutek odwołania T. i W. M., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zgłosił sprzeciw w sprawie użytkowania budynku gospodarczo – magazynowego zlokalizowanego na działce nr 66, jednak nie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż skoro pozwolenie na budowę z dnia [...] obejmowało dwa obiekty budowlane, tj. oprócz przedmiotowego budynku gospodarczo - magazynowego, również budynek garażowo – warsztatowy, to skoro nie dokończono jeszcze budowy budynku warsztatowo – garażowego, co wynika z zapisu w dzienniku budowy z dnia 7 lipca 2006 r., to jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu jest stwierdzenie, że budowa nie została zakończona. W związku z powyższym, zdaniem organu, w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie powinien mieć art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazujący uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. M., żądając umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia obiektu do użytkowania ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego i wnosząc o zasądzenie od organu drugiej instancji kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie stoją w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 33 ust. 1 i art. 55 Prawa budowlanego, gdyż nie można uznać, że dwa różne i o różnym przeznaczeniu obiekty są jednym i tym samym zadaniem inwestycyjnym, a ponadto z treści pozwolenia na budowę nie wynika, że oddanie do użytku jednego z tych obiektów jest uwarunkowane ukończeniem również drugiego z nich. Skarżący zwrócił również uwagę na sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, a treścią uzasadnienia postanowienia tego samego organu z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał bowiem, że z uwagi na niedokończenie robót budowlanych obejmujących jedno zadanie inwestycyjne w postaci budowy budynku garażowo – warsztatowego oraz budynku gospodarczo – magazynowego, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – magazynowego, który został już ukończony, natomiast w wydanym cztery dni wcześniej postanowieniu w sprawie dotyczącej użytkowania przedmiotowego budynku, toczącej się obecnie w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Lu 295/07, organ wskazał, iż na użytkowanie budynku gospodarczo – magazynowego wymagane jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, jednak nie ma konieczności uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji przy wydaniu rozstrzygnięć naruszyły przepisy postępowania, w tym przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a., wyrażające fundamentalne zasady polskiej procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie zajął dwa całkowicie sprzeczne ze sobą stanowiska odnośnie budowy przedmiotowego budynku gospodarczo – magazynowego, uznając, w sprawie dotyczącej wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego budynku (sygn. akt sądowych: II SA/Lu 295/07), iż "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacja pierwszą, tj. z koniecznością zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do jego użytkowania, jednak nie ma konieczności uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem sporny obiekt zaliczony został do II kategorii" (k. 9 v akt sądowych). Z kolei w decyzji wydanej w niniejszej sprawie w dniu [...], utrzymującej decyzję pierwszoinstancyjną o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczo – magazynowego, ten sam organ wskazał, iż "w niniejszej sprawie jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu jest stwierdzenie, że budowa nie została zakończona, gdyż w tej sytuacji należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (k. 14v akt organu II instancji). Takie postępowanie organu niewątpliwie narusza dyspozycję art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji postępować tak, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wymóg ten jest dopełnieniem zasady praworządności, gdyż dla realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa konieczne jest przede wszystkim przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, zwłaszcza na etapie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, ustosunkowania się do twierdzeń i żądań stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak też słusznego interesu obywateli. Przepis art. 8 K.p.a. wyraża dwa oczekiwane cele postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie pozwolenia na budowę: pierwszy – pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa oraz drugi – pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli, pozostając tym samym w ścisłej relacji z innymi właściwymi dla demokratycznego państwa prawnego standardami prawnymi, wynikającymi zwłaszcza z postanowień Konstytucji. W szczególnym związku z omawianą zasadą pozostaje wymóg spójności poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27 oraz wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1994 r., SA/Wr 98/94, niepublikowany) oraz zasada ochrony obywatela działającego w przekonaniu, że odnoszące się do niego czynności organów Państwa są prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1997 r., I SA/Lu 459/96, niepublikowany i wyrok SN z dnia 5 października 1994 r., III ARN 46/94, OSNIAPiUS 1995, nr 5, poz. 58). Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), unormowana w art. 7 k.p.a., ma związek z zasadą praworządności. Istnienie tego związku uwarunkowane jest tym, iż nieodzownym dla właściwego zastosowania normy prawnej jest uprzednie wszechstronne i wnikliwe ustalenie stanu faktycznego. Obowiązkiem organu administracji, w tym organu nadzoru budowlanego w toku postępowania w sprawie sprzeciwu od zawiadomienia o zamiarze użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stąd omawiana zasada ma zastosowanie na etapie postępowania wyjaśniającego. Zasadę prawdy obiektywnej wiązać należy z problematyką ciężaru dowodu, przyjmując, iż do organu administracji publicznej należy obowiązek gromadzenia dowodów, w tym wskazanych lub dostarczonych przez strony, które jego zdaniem są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej oraz dopełniających go przepisów art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. wynika, iż podstawowym obowiązkiem organu administracji na etapie postępowania wyjaśniającego jest określenie, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i jakie dowody dla ich udowodnienia są potrzebne, zebranie dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponieważ postępowanie w sprawie użytkowania obiektu budowlanego wszczynane jest na wniosek – wyjaśnienie rzeczywistej treści tego wniosku. Organ administracji publicznej na etapie postępowania wyjaśniającego nie może zachowywać się biernie, oczekując na udowodnienie niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy faktów przez stronę (strony), gdyż to do niego należy inicjatywa dowodowa i wyjaśnienie stanu faktycznego, niezależnie od tego, czy strona współdziała z nim w wykonaniu tego obowiązku. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. postawić należy w niniejszej sprawie organom obu instancji, gdyż w istocie nie wyjaśniły one dostatecznie, jakimi przesłankami kierowały się, wydając sprzeciw od zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczo – magazynowego. Po pierwsze, organ drugiej instancji nie wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie zastosował art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazujący uzyskanie przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku z uwagi na niedokończenie robót budowlanych, w szczególności nie rozważył potrzeby odróżnienia sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednym niedokończonym obiektem budowlanym oraz dwoma obiektami budowlanymi objętymi jednym pozwoleniem na budowę, z których jeden nadaje się do użytkowania, gdyż budowa została zakończona, zaś budowa drugiego z nich, nie połączonego ani konstrukcyjnie, ani funkcjonalnie z pierwszym, nie została przez inwestora zakończona. Oparcie się przez organ drugiej instancji jedynie na brzmieniu art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, bez dokonania koniecznej w tym wypadku wykładni tego przepisu, nie odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej. Podobnie postąpił organ pierwszej instancji, który, powołując się na bliżej nie określone w uzasadnieniu decyzji dokumenty dołączone przez T. i W. M. do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku gospodarczo – magazynowego, jednoznacznie, bez podania żadnej argumentacji, przesądził, iż w dzienniku budowy obejmującym realizację przedmiotowego budynku, zamieszczone są fikcyjne wpisy, niezgodne ze stanem rzeczywistym i na tej podstawie zgłosił sprzeciw od zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Dlatego też zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazania, co pozwoli ustalić, czy w sprawie istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu od zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym w oparciu o art. 55 Prawa budowlanego. Poczynione ustalenia umożliwią rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu właściwych i odpowiednio zinterpretowanych przepisów prawa materialnego. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 223 § 2 p.p.s.a. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.