VI SA/Wa 1289/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Ostateczną decyzją Zarządu Dróg Miejskich w W., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., z dnia [...] września 2006 r. nr [...] przedłużono C. Sp. z o.o. w W., zwaną dalej "skarżącą", na okres od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r., zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w Al. S. rej. ul. S. lok. [...], w celu umieszczenia reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Pismem z dnia 3 listopada 2006 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o przedłużenie wspomnianego wyżej zezwolenia, obejmującego okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Decyzją Zarządu Dróg Miejskich w W., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwolono na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. oraz odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 13 lutego 2007 r. Powyższa decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Odmawiając zgody na zajęcie pasa drogowego za okres wykraczający poza datę wydania decyzji organ I instancji kierował się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaakcentował przyrost natężenia ruchu drogowego w W. oraz wzrost liczby wypadków drogowych, czemu m.in. sprzyja rozpraszanie uwagi kierowców reklamami usytuowanymi w pasie drogowym. W tym względzie organ powołał się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Organ podkreślił szczególnie duże natężenie ruchu drogowego w Al. S., wynoszące w porannym szczycie 2761 pojazdów na godzinę, zaś przedmiotowa reklama jest usytuowana w miejscu planowanego podniesienia limitu prędkości poruszania się pojazdów do 70 km/h. W następstwie odwołania skarżącej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] zmieniono zaskarżoną decyzję, ustalając końcowy termin na zajęcie pasa drogowego na dzień 5 czerwca 2007 r., odmawiając tym samym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 6 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację organu I instancji, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego stoją na przeszkodzie uwzględnienia wniosku skarżącej. W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 77 § 1 i 104 § 2 k.p.a.). Akcentuje oparcie się obu instancji na opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, niemającej waloru dowodowego. Zarzuca dowolność obu organów w ustaleniu, że umieszczenie w pasie drogowym spornej reklamy może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podkreśla niekonsekwencję organu odwoławczego, który przesunął termin zajęcia pasa drogowego z 12 lutego 2007 r. do dnia 5 czerwca 2007 r., odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej poza tę datę, nie wskazując aby w międzyczasie nastąpiło pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarzuca nierównoprawne traktowanie skarżącej wobec innych przedsiębiorców działających na rynkach reklam. SKO wniosło o oddalenie skargi. Według SKO za przesunięciem terminu zajęcia pasa drogowego przemawiały jedynie względy niepowodowania dla skarżącej ujemnych skutków prawnych w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym. Przesunięty termin obejmował okres, który zasadniczo już upłynął. Zaprzeczyło zarzutowi skarżącej dotyczącego nierównoprawnego traktowania jej w stosunku do innych uczestników rynku. W szczególności nie można mówić o tożsamości stanu faktycznego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego w różnych częściach W. w kontekście zlokalizowanych tam reklam. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Niniejsza skarga jest jedną z wielu jakie wpłynęły ostatnio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących odmowy przedłużania przez zarządcę drogi zajęcia pasa drogowego pod przedmiotowe reklamy. Wbrew zarzutom skarżącej nieuwzględnianie przez zarządcę drogi wspomnianych wniosków dotyczy wielu przedsiębiorców funkcjonujących na omawianym rynku. Dotyczy to m.in. konkurenta skarżącej jaką jest spółka S., także działająca na rynku wieloformatowych reklam lokalizowanych w pasie drogowym. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącej o nierównoprawnym traktowaniu jej w obrocie przez zarządcę drogi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił w szczególności przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, jak to już wskazano, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organy administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierowały się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Reklama może przybierać różne formy, m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. W zaskarżonej decyzji, oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji, powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, ustalono negatywny wpływ reklam umieszczonych w pasie drogowym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd podziela to stanowisko. Reklama szerokoformatowa, jak wykazały ustalenia organu administracji, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym nasileniu ruchu i stale się zwiększającym, stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Według ustaleń organu w porannym szczycie natężenie ruchu w miejscu posadowienia nośnika reklamowego wynosi 2761 pojazdów na godzinę, co stanowi znaczną liczbę. W świetle badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów przy natężeniu ruchu przekraczającym 1400 pojazdów na godzinę, urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym powinny być usunięte. Według badań wymienionego Instytutu czas, jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy, tzw. "fiksacja", wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się – 50 km/h – w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8 m do 20,8 m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie zarządcy drogi, przy istniejącym natężeniu ruchu drogowego, i stale wzrastającym, umieszczenie reklamy we wnioskowanym miejscu pasa drogowego, stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, akcentującej ten element, organ administracji miał na uwadze omawiane wyżej wyniki badań, a więc jego rozstrzygnięciu trudno byłoby zasadnie postawić zarzut dowolności. Dla potrzeb ustalenia negatywnego wpływu reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie ma w sprawie istotnego znaczenia nieposiadanie waloru opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., przez wspomniane opracowanie Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, na której oba organy oparły swe rozstrzygnięcia w sprawie. Opinia ta jest dokumentem, w rozumieniu art. 75 k.p.a., i tym samym może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Opracowanie to zostało sporządzone przez jednostkę badawczo-naukową specjalizującą się w zagadnieniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc podmiot kompetentny w dziedzinie, w której się wypowiedział. Nie można więc zarzucić dowolności w ustaleniach obu organów, które negatywny wpływ przydrożnych reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego wywiodły z omawianego opracowania. Trudno byłoby zresztą polemizować ze stanowiskiem zajętym we wspomnianej opinii o negatywnym wpływie przydrożnych reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Można byłoby jedynie dyskutować nad rozmiarem tego zagrożenia, co zresztą zależy od wielu czynników, nie zaś nad samym faktem, że takie zagrożenie występuje. Skoro zarządca drogi wykazał bardzo wysoki poziom natężenia ruchu drogowego, mającego tendencję wzrostową, nie można mu zarzucić naruszenia prawa w odmowie przedłużenia skarżącej terminu zajmowania pasa drogowego pod reklamę. W postępowaniu administracyjnym skarżąca miała zapewnioną możliwość obrony swych praw. Toteż trudno podzielić zasadność zarzutów skargi o naruszeniu przez organy administracji publicznej wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, a już w każdym razie, aby mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. Niezrozumiałe są zarzuty skarżącej, dotyczące rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, które sankcjonowało bez zgody organu zajęcie przez skarżącą pasa drogowego, zasadniczo do daty wydania ostatecznej decyzji, skoro w przeciwnym przypadku skarżąca mogłaby być narażona na zapłatę wysokich karnych opłat. Z tych względów skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).