II SAB/Wa 78/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi J.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.R. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni do dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. na rzecz skarżącego J.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. J.R. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. W. z wnioskiem o "wydanie decyzji w przedmiocie legalności budowlanej obiektów położonych przy ul [...]", polegającej na: 1. zmianie geometrii ulicy [...] spowodowanej przesunięciem jej krawędzi o około 2 mb. i wykorzystanie pozyskanej w ten sposób powierzchni przewidzianej w planie zagospodarowania na parking osiedlowy do posadzenia drzew oraz krzewów, 2. wybudowaniu podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego - położonego na własnej działce przydomowej w sposób uniemożliwiający wykorzystywanie tej części drogi zgodnie z przeznaczeniem, tzn. jako parking osiedlowy, 3. posadzeniu drzew w "strefie kontrolowanej" gazociągu średniego ciśnienia, co jest naruszeniem warunków technicznych i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Kierownik I Oddziału Terenowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. w dniu [...] stycznia 2007 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na powyższe pismo informując, że postępowanie w sprawie osiedlowych miejsc parkingowych i przesunięcia istniejącego krawężnika ulicy na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] zostało umorzone decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Ponadto wskazał, że wydział Infrastruktury Dzielnicy [...] Urzędu m. W. nie zamierza podejmować żadnych działań w celu urządzenia miejsc parkingowych. Odnośnie natomiast wybudowania podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego - położonego na własnej działce przydomowej w sposób uniemożliwiający wykorzystywanie tej części drogi zgodnie z przeznaczeniem organ wyjaśnił, że podjazd oraz brama od strony poszerzonej części ulicy [...] przy posesji nr [...] nie ograniczają ruchu drogowego i brak jest podstaw do stwierdzenia, że uniemożliwia to wykorzystanie tej części drogi zgodnie z przeznaczeniem, to znaczy jako parking osiedlowy. W kwestii zaś posadzenia drzew w "strefie kontrolowanej" gazociągu średniego ciśnienia (20-30 cm) od gazociągu, organ wskazał, iż Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] m. W. negatywnie zaopiniował realizację inwestycji polegającej na usunięciu drzew i krzewów rosnących przy budynku ul. [...] (w związku z planowaną budową miejsc postojowych). Dodatkowo podkreślił, że Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] Urzędu m. W. nie stwierdził zagrożenia dla przewodu ze strony drzew oraz podniósł, że w przypadku awarii przewodu gazowego i konieczności przeprowadzenia prac wymagających usunięcia któregoś z drzew zostanie wydana stosowna decyzja, co potwierdza pismo Urzędu m. W. Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] skierowane do [...] Spółki Gazownictwa z dnia [...] września 2006 r. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. zasygnalizował, że sprawa dotycząca legalności wybudowanej bramy oraz wiaty będzie przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wnioskodawca nie ma przymiotu strony, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. J.R. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. W. o wskazanie numeru sprawy dotyczącej legalności wybudowania dodatkowej bramy i podjazdu do posesji położonej przy ulicy [...] oraz o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi na powyższe pismo organ w dniu [...] marca 2007 r. poinformował wnioskodawcę, że pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. udzielił mu odpowiedzi w przedmiocie zlikwidowania samowoli budowlanej właściciela posesji przy ulicy [...]. W dniu [...] kwietnia 2007 r. J.R. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. W. wniosek o udostępnienie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - dokumentów urzędowych wykorzystanych we wszczętym procesie administracyjnym zainicjowanym jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym zwrócił się o wydanie decyzji w przedmiocie legalności budowlanej obiektów położonych przy ulicy [...] w celu odtworzenia warunków do jej użytkowania zgodnie z planem zagospodarowania osiedla, z pozwoleniem na budowę oraz obowiązującym prawem. W szczególności, wnioskodawca zażądał informacji na temat stadium zaawansowania postępowania administracyjnego w tej sprawie, przekazania kopii dokumentów urzędowych, których treść oraz ocena Inspektora przesądziły o jego wszczęciu, kopii decyzji, która została podjęta po zakończeniu tego postępowania oraz kopii wszystkich dokumentów, wykorzystanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w zakończonym decyzją - procesie administracyjnym. Wobec nieuzyskania żądanych informacji, w dniu 17 maja 2007 r. J.R. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, w trybie art. 37 kpa, na niezałatwienie w terminie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.R. podniósł zarzut bezczynności organu w zakresie wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismami z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] marca 2007 r. udzielono skarżącemu wyczerpujących wyjaśnień w przedmiotowej sprawie oraz podano powody, dla których nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. Organ podał, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r., w którym J.R. zażądał udostępnienia informacji publicznej poprzez wykonanie na nośnikach papierowych dokumentów urzędowych, zgromadzonych przez Urząd i wykorzystanych we wszczętym procesie administracyjnym, nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ żądanie dotyczyło dokumentów, które nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym. Udostępnienie skarżącemu takich dokumentów byłoby możliwe jedynie pod warunkiem, że dokumenty urzędowe dotyczyłyby wyłącznie życia publicznego. Ponadto podkreślił, że informacją publiczną stanie się dopiero rozstrzygnięcie przez organ wniosku T.W. - właściciela nieruchomości przy ul. [...] w W., które nie zostało jeszcze wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni powołanych przepisów należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl zaś art. 3 wskazanej powyżej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy zgodnie z art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tychże informacji. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do tych danych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną niż państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Oceniając w aspekcie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanie skarżącego w przedmiocie udostępnienia powyżej wskazanych dokumentów urzędowych, nie można podzielić stanowiska organu, iż nie są one informacjami z zakresu informacji publicznej. Pozostają one bowiem w związku z działalnością organu administracji publicznej i znajdują się w jego posiadaniu, co wypełnia treść art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy, jak też przedmiotowy. Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej, natomiast jedynie w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien udzielić informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem chyba, że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają mu udostępnienia informacji. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. J.R. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej - art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W., kwestionując zasadność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie, nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. do rozpatrzenia wniosku J.R. z dnia [...] kwietnia 2007 r., bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. na rzecz J.R. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego. Na podstawie art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 257 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.