II GSK 298/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 112/07 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 112/07 oddalił skargę A.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w toku postępowania o przyznanie płatności na rok 2005 stwierdzono, że na działki rolne nr 557, 494/2, 1087, 450, 609, 805 zlokalizowane w woj. m., powiecie r., gminie W., obrębie Ł., został złożony wniosek o przyznanie płatności także przez innego producenta rolnego. W toku postępowania wyjaśniającego wnioskodawca − A.G. złożył korektę do wniosku, w której zmniejszył powierzchnie zadeklarowanych spornych działek o połowę, a z płatności do działki nr 450 zrezygnował w całości. Drugi producent rolny – P.G. również złożył korektę do wniosku, w której zmniejszył powierzchnię zadeklarowanych spornych działek o połowę, z wyjątkiem działki nr 450, której powierzchnię rolną wpisał w całości. Ponadto w dniu [...] marca 2006 r. A.G. oświadczył, iż sporne działki wpisał do wniosku błędnie, zaś ich użytkownikiem w roku 2005 r. był P.G.. P.G. z kolei oświadczył, że był użytkownikiem spornych działek w 2005 r., przedstawiając na poparcie swoich racji oświadczenie sołtysa miejscowości P.. Z tego powodu powierzchnie spornych działek rolnych zostały z wniosku A.G. wykluczone, co znalazło wyraz w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego A.G. nie był posiadaczem spornych działek w roku 2005. Organ podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) płatności bezpośrednie przyznawane są producentowi rolnemu na posiadane przez niego grunty rolne. Do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) została zatem naliczona powierzchnia 6,02 ha (z 13,74 zadeklarowanych), natomiast do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) zaliczono powierzchnię 5,32 ha ( z 12,74 zadeklarowanych). W związku z różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nałożono na wnioskodawcę sankcje. Odmowa przyznania płatności JPO i nałożenia sankcji jest konsekwencją zapisu art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.), który stwierdza, iż w przypadku gdy procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym przekroczy 30% obszaru stwierdzonego, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy, zaś jeżeli różnica wyniesie ponad 50%, producent rolny jest wykluczony z dopłat do kwoty, która odpowiada różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym. Kwota ta jest odejmowana od kwoty płatności, do której rolnik byłby uprawniony w ramach składanych przez niego wniosków w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wyniosła 7,72 ha, zatem wysokość sankcji w okresie 3 lat kalendarzowych wynosi 1737 zł (wartość 7,72 pomnożona przez kwotę 225 − wysokość płatności w zł od 1 ha użytków rolnych na rok 2005). Odmowa przyznania płatności UPO i nałożenie sankcji jest konsekwencją zapisu art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych dla schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), który stwierdza, iż w przypadku gdy procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczy 30% rolnik nie otrzyma płatności za dany rok kalendarzowy, zaś w przypadku gdy różnica przekroczy 50%, rolnik będzie wyłączony z otrzymywania dopłat przez kolejne 3 lata kalendarzowe do wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym. Rozpatrując skargę A.G., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wyjaśnił, że z obowiązującego w dniu składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) wynika, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Z powyższej regulacji wynika, iż płatności przysługują producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunt. Płatności obejmują jednolitą płatność obszarową i płatności uzupełniające do powierzchni uprawy. Z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożonego dnia [...] kwietnia 2005 r. wynika, że skarżący zadeklarował do dopłat 10 działek rolnych o łącznym obszarze 13,74 ha. W toku postępowania administracyjnego, podczas kontroli administracyjnej wniosku, okazało się, iż działki rolne o nr 557, 494/2, 1087, 450, 609, 805 zlokalizowane w woj. m., powiecie r., gminie W., obrębie Ł., zostały wskazane we wniosku o przyznanie płatności także przez innego producenta rolnego. W celu wyjaśnienia sprawy organ wezwał obu wnioskodawców do złożenie wyjaśnień. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył korektę do pierwotnego wniosku, zmniejszając o połowę powierzchnię spornych działek, a z działki 450 zrezygnował w całości. W ocenie Sądu zatem twierdzenia skarżącego co do niewyjaśnienia stanu faktycznego są bezzasadne. Sąd podał, że pismem z dnia [...] marca 2006 r. skarżący oświadczył, iż wpisał sporne działki nieświadomie, a ich użytkownikiem w owym czasie w całości był P. G.. Tym samym skarżący przyznał, że to nie on użytkował rolniczo przedmiotowe działki rolne. Zdaniem Sądu, wpisanie we wniosku działek, których się faktycznie nie użytkuje rolniczo nie można nazwać, jak próbuje dowieść skarżący, "mało precyzyjnymi danymi dotyczącymi nieruchomości rolnych". Sąd podkreślił, że we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2005 r. należało w celu uzyskania Uzupełniającej Płatności Obszarowej wpisać konkretne nazwy roślin uprawnych. Również ta okoliczność powoduje, iż wpisanie działek, które nie pozostawały we faktycznym władaniu skarżącego, nie można nazwać "podaniem mało precyzyjnych danych". W regulacjach prawnych przewidziano margines błędu dla wnioskodawców, ustalając go na do 3% powierzchni zatwierdzonej (art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 − dla UPO i art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 − dla JPO). Jedynie taki margines błędu powoduje, iż wykryte rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a faktyczną pozostają bez sankcji. Każde większe przekroczenie deklarowanej powierzchni a powierzchni stwierdzonej powoduje naliczenie sankcji. Jak wcześniej wspomniano płatności obejmują Jednolitą Płatność Obszarową i Uzupełniającą Płatność Obszarową. Art. 52 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych dla schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) stanowi, iż w przypadku gdy procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczy 30% rolnik nie otrzyma płatności za dany rok kalendarzowy, zaś w przypadku gdy różnica przekroczy 50%, rolnik będzie wyłączony z otrzymywania dopłat przez kolejne 3 lata kalendarzowe do wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym. Sąd podał, że w sprawie, jak trafnie wskazały organy administracji, przekroczono powierzchnię zadeklarowaną a stwierdzoną o ponad 50%, zatem zasadnie zastosowano sankcję trzyletnią wynikającą z powyższego przepisu (dla UPO). Z kolei art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowanie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.) wskazuje, iż w przypadku gdy procentowa różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym przekroczy 30% za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy, zaś jeżeli różnica wyniesie ponad 50% powierzchni stwierdzonej producent rolny jest wykluczony z dopłat do kwoty, która odpowiada różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że również w stosunku do tej płatności przekroczenie wyniosło ponad 50%. Zasadne zatem było w ocenie Sądu zastosowanie sankcji także w stosunku do tej płatności. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, co do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czy nieinformowania strony o okolicznościach faktycznych czy prawnych, Sąd podniósł, że są one niezasadne. Organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, ponadto wezwano do złożenia wyjaśnień także producenta rolnego, który podał te same działki rolne co skarżący. Ponadto skarżący, jak i P.G. złożyli na piśmie stosowne oświadczenia, z których jednoznacznie wynika, iż A. G. nie był użytkownikiem spornych działek zadeklarowanych we wniosku. Taki stan rzeczy dawał w ocenie Sądu jednoznaczne stanowisko do oceny, kto faktycznie użytkował sporne grunty rolne zgłoszone we wnioskach i komu faktycznie należą się dopłaty do nich. Nałożone sankcje są konsekwencją regulacji prawa europejskiego, wiążącego wszystkie kraje członkowskie Unii Europejskiej. W odniesieniu do zarzutu, że w okresie składania i wypełniania wniosków zarówno skarżący, jak i jego żona byli chorzy, tj. cierpią na poważne schorzenia powodujące znaczne obniżenie sprawności intelektualnej i możliwości percepcji, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Nie jest to bowiem okoliczność, która uzasadniałaby twierdzenie skarżącego, że podał organowi "mało precyzyjne dane". Odnosząc się do podniesionego przez pełnomocnika na rozprawie wniosku o odroczenie rozprawy z uwagi na brak możliwości skontaktowania się z klientem, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie i wniosek oddalił. W ocenie Sądu, ustanowiony z urzędu pełnomocnik został umocowany przez skarżącego, przeglądał akta sprawy, ponadto uzyskał kserokopie dokumentów z akt sprawy. Tym samym Sąd uznał, że pełnomocnik dysponował wystarczającą wiedzą na temat okoliczności sprawy. A.G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu sprawy, tj. pominięcie okoliczności, że skarżący dwukrotnie złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2005. Złożenie kolejnego wniosku, stanowiącego korektę do pierwotnego wniosku, spowodowało znaczne zmniejszenie zadeklarowanych obszarów oraz wyeliminowanie jednej z działek. Zaś uzasadnienie WSA nie odnosi się do powyższego zarzutu podniesionego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego. Skarżący powołał się również na treść art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych dla schematów w rozporządzeniu Rady WE nr 178/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, który stanowi, że wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po złożeniu, gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Tak więc należy uznać, że w niniejszej sprawie wniosek mógł być skorygowany. Sąd nie wyjaśnił jednak jak należy traktować korektę dokonaną przez skarżącego i jakie miała ona znaczenie dla sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący wskazał, że Sąd I instancji niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił faktu, że skarżący jako korzystający z systemu płatności bezpośrednich, finansowanego w ramach środków UE, powinien mieć zapewnione odpowiednie przeszkolenie, dostosowane nie tylko do wieku, wykształcenia, ale również stanu zdrowia wnioskodawcy. Skarżący wskazał, że w latach 2004 i 2005, tj. we wstępnej fazie wdrażania nowych dla polskich rolników rozwiązań, stopień skomplikowania dostępnych formularzy uniemożliwiał osobom niezaznajomionym z obowiązującymi procedurami ich prawidłowe wypełnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, przy czym w uzasadnieniu tych zarzutów nie wykazano, aby te ewentualne naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o zarzut, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do wniosku skarżącego, iż złożył on kolejny wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, stanowiący korektę pierwotnego wniosku, co według skarżącego stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, iż okoliczność ta została przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniona i to zarówno w części dotyczącej przedstawienia stanu faktycznego, jak i rozważań. Zauważyć przy tym należy, że skarżący korektę pierwotnego wniosku złożył nie z własnej inicjatywy, lecz na skutek wezwania organu, który podczas analizy wniosku stwierdził, iż działki rolne objęte wnioskiem skarżącego zostały objęte także wnioskiem innego producenta rolnego. W związku z tym wezwaniem organu, skarżący w kolejnym wniosku zmniejszył o połowę powierzchnię spornych działek, a z działki nr 450 zrezygnował całkowicie. Tak znaczne zawyżenie powierzchni działek trudno byłoby uznać za "oczywisty błąd" w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Trudno też podzielić pogląd, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie rozważył z urzędu, czy skarżący odbył odpowiednie przeszkolenie, dostosowane do jego wieku, wykształcenia i stanu zdrowia, które umożliwiłoby mu prawidłowe wypełnienie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jak już to bowiem podniesiono na wstępie niniejszych rozważań, skarżący w złożonym wniosku znacznie zawyżył ilość użytkowanych gruntów rolnych. Podał zatem dane na ten temat niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, a więc nierzetelnie. Stąd też ewentualne przeszkolenie skarżącego nie miałoby żadnego wpływu na prawidłowość wypełnionego wniosku, pomijając już, iż brak przeszkolenia nie ma żadnego znaczenia przy stosowaniu sankcji z tego powodu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.