VII SA/Wa 1049/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. i T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczo- garażowego skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 Kpa - nakazał M. i T. T. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr 81 położonej przy ul. [...] w G., w granicy z działkami nr 75, 26, 27, 36. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w 2002r. inwestorzy rozpoczęli wewnątrz starej drewnianej stodoły budowę ścian z pustaka siporeks gr. 24 cm. Przedmiotowa inwestycja prowadzona była również w 2005r. Poprzednio częściowo w miejscu lokalizacji w/w budynku istniała stara stodoła konstrukcji drewnianej. Na starych fundamentach, lecz wzmocnionych i powiększonych wymurowano od wewnątrz nowe ściany, pozostawiając tylko częściowo stare drewniane ściany stodoły w granicy z działkami nr 75, 26, 27 (dowód: załącznik nr 2 - fot. 1, 2, 3 do protokołu oględzin z dnia 25 października 2005r. - 3 fotografie załączone do pisma z dnia 19 marca 2006r. przez T. M.). Po wykonaniu ścian murowanych dobito do uprzednio zostawionych części drewnianych ścian deski i wykonano obróbkę blacharską (dowód: fotografie nr 1, 2, 3 - załącznik do pisma M. i T. T. z dnia 5 czerwca 2006r.). Ponadto ściana murowana w granicy z działką nr 27 została przedłużona ponad istniejącą starą drewnianą ścianę o 3,30 m do rogu z działką nr 36 (dowód: fotografia 1 - załącznik do protokołu oględzin z dnia 25 października 2005r.) oraz w granicy z działką nr 36 wykonano dodatkową ścianę murowaną długości 6,00 m., przez co powstał powiększony obiekt całkowicie murowany (wg szkicu - załącznika nr 1 do protokołu oględzin z dnia 25 października 2005r. oraz naniesienia na mapie geodezyjnej). Obiekt został powiększony w stronę granicy z działkami nr 27 i 36. Na całym budynku wykonano nową konstrukcję dachu i nowe pokrycie dachowe blachą. Budynek wykonano bez stanu wykończeniowego. Wobec dokonania powyższych robót budowlanych powstał nowy, powiększony obiekt - budynek gospodarczo-garażowy konstrukcji murowanej. Nie miała miejsca całkowita rozbiórka starej stodoły, lecz pozostawione części dwóch ścian w granicy z działkami nr 75, 26 i częściowo nr 27 nie stanowiły samodzielnego obiektu, a murowany obiekt jest samodzielny i może istnieć bez ścian drewnianych. Nie stanowi to remontu obiektu istniejącego, lecz jego rozbiórkę w większości. W miejscu, gdzie była drewniana ściana na działce inwestorów, równoległa do granicy z działką nr 36, powstała wewnątrz nowa ściana murowana działowa (ściana zewnętrzna jest obecnie w granicy z działka nr 36). Zdaniem organu I instancji, roboty te należy zakwalifikować zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jako budowę nowego obiektu, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001r. o sygn. SA/Bk 852/00 (publ. ONSA2002/2/85), w którym stwierdzono, iż jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu, lecz odbudowy. Roboty remontowe muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie pozostawiono tylko części dwóch ścian starej drewnianej stodoły w granicy z działkami nr 75, 26 i częściowo nr 27, co nie stanowiło obiektu. Inwestorzy przystąpili do budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, jednakże stwierdzono możliwość legalizacji budynku, wobec czego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. organ wstrzymał roboty budowlane przy obiekcie, nakazał wykonać zabezpieczenia oraz nałożył obowiązek: a) usunięcia części drewnianych budynku znajdujących się przy ścianach usytuowanych w granicy działek nr 75, 26, 27; b) przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta G. o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, d) przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ podniósł, iż obowiązki nałożone powyższym postanowieniem nie zostały wykonane, wobec czego zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane, na podstawie art. 48 ust. 1, należało orzec rozbiórkę obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i T. T. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że realizując przedmiotowy obiekt inwestorzy naruszyli art. 28 prawa budowlanego z 1994r., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy. W omawianej sprawie inwestor wybudował omawiany obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Organ II instancji wskazał, iż inwestor nie zastosował się do zaleceń umożliwiających legalizację i nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W związku z tym doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem stało się niemożliwe, dlatego też organ pierwszej instancji zobligowany był do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 prawa budowlanego - rozbiórki obiektu. Zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych opisany w protokole kontroli i przedstawiony w dokumentacji fotograficznej wskazuje na to, że jest to budynek, który został odbudowany w miejscu starego budynku. Przez remont należy natomiast rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. W przedmiotowej sprawie inwestorzy rozebrali uprzednio istniejące obiekty i w ich miejscu postawili nowy budynek garażowo-gospodarczy o mniejszych wymiarach, co oznacza, że nie można wykonanych robót budowlanych traktować jako remont. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i T. T., podnosząc, iż wykonali remont istniejącego budynku gospodarczego w sposób zapewniający uniknięcie katastrofy budowlanej. Dla zabezpieczenia ścian przed zawaleniem niezbędne było oparcie ich na dodatkowych przylegających od wewnątrz budynku ścianach oraz na wzmocnieniu fundamentów. Także wymiana pokrycia dachu bez zmiany jego konstrukcji jest remontem, a nie budową w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W ocenie skarżących prace budowlane prowadzone przez nich wypełniają dyspozycję ustawowej definicji remontu. Skarżący odtwarzali stan pierwotny przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych, niż użyte pierwotnie. Zdaniem M. i T. T. wadliwe jest twierdzenie organów, że inwestorzy zmienili zewnętrzną bryłę budynku oraz usunęli ściany. Drewniany budynek stodoły pozostał w kształcie nie zmienionym, a prace remontowe dotyczyły wyłącznie prac wewnętrznych, zabezpieczających i wzmacniających oraz remontu dachu bez zmian konstrukcyjnych. Skarżący wskazali, że w aktach sprawy brak jest dowodów na twierdzenia zawarte w zaskarżonych decyzjach. Organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego i w całkowicie dowolny sposób ocenił dowody, jakie zgromadził. Ponadto M. i T. T. wskazali, iż organ powinien przede wszystkim ustalić stan nieruchomości i budynków sprzed remontu, zgromadzić dokumentację urzędową dotyczącą budowy budynków w pierwotnym stanie. Dopiero takie ustalenie stanu pierwotnego może stanowić punkt wyjścia do ustalenia, czy w wyniku remontu doszło do zmiany tego stanu i w jakim zakresie. W ocenie skarżących należało też ustalić stan techniczny budynku sprzed remontu i sposób jego zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną. Dowodem na tę okoliczność może być wyłącznie opinia biegłego rzeczoznawcy budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Opinia powinna ocenić, czy zastosowany przez skarżących sposób wykonania remontu był właściwy i czy zmierzał do ochrony istniejącego stanu budynku. Skarżący zarzucili organom naruszenie art. 48 prawa budowlanego, art. 107 Kpa, a także szeregu innych przepisów procesowych, m.in. art. 6-11, 75-78, 80-81 Kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają obowiązującego prawa. Bezspornie skarżący dopuścili się naruszenia art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Artykuł ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 3 pkt 7 prawo budowlane definiuje pojęcie "robót budowlanych", przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast w art. 3 pkt 6 ustawa 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, że przez budowę należy rozumieć - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy niewątpliwie dokonali odbudowy spornego budynku, a nie, jak twierdzą – remontu, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. protokołu kontroli, oględzin, zdjęć, mapy i szkicu. Zgodnie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane remontem jest wyłącznie wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany. Jak wynika z akt sprawy, stara stodoła skarżących została częściowo rozebrana i w miejscu starego budynku powstał zupełnie nowy budynek, powiększony w stronę granicy z działką nr 27 – o 3,30 m i z działką nr 36 – o 6,00 m. Przedstawiony powyżej zakres dokonanych robót budowlanych jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie nie ma mowy o przeprowadzeniu przez inwestorów remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy, bowiem prace te nie służyły wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego – zostały zwiększone gabaryty spornego budynku gospodarczo-garażowego. Wymienione wyżej stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 29 marca 2001r. o sygn. akt SA/Bk 852/00 (publ. ONSA 2002/2/85) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane {Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.}), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy). Zatem należy stwierdzić, że zarówno organ I, jaki II instancji prawidłowo dokonały oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznając, że zakres dokonanych przez inwestorów robót budowlanych w spornym obiekcie budowlanym nie mieści się w definicji "remontu", o której mowa w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Skoro tak, to na przeprowadzenie w/w robót budowlanych inwestorzy, zgodnie z art. 28 ust. 1, winni legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W innym wypadku wykonanie robót budowlanych oznacza, że inwestor dokonał samowoli budowlanej. Taka okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy stwierdzić, że od dnia 11 lipca 2003r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw {Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.718}) zasadą jest legalizacja samowoli budowlanej. W związku z powyższym, w przypadku gdy właściwy organ administracyjny stwierdzi, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, to zgodnie z przepisami prawa budowlanego przeprowadza postępowanie legalizacyjne. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po ustaleniu, że inwestorzy dokonali samowoli budowlanej, właśnie przeprowadził takie postępowanie. W tym celu, na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2006r., którym nałożył na inwestorów określone obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2, a mianowicie zobowiązał do: - - usunięcia części drewnianych budynku znajdujących się przy ścianach usytuowanych w granicy działek nr 75, 26, 27; - przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta G. o zgodności budowy budynku gospodarczo-garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, - przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wykonali w/w obowiązku. W takim wypadku zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. A więc konsekwencją zaniechania przez skarżących zrealizowania nałożonych na nich obowiązków było wydanie decyzji z dnia [...] października 2006r. w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego - nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr 81 położonej przy ul. [...] w G., w granicy z działkami nr 75, 26, 27, 36. Tak więc na podstawie art. 48 ust. 4 prawa budowlanego organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z remontem, to w świetle zaprezentowanego wyżej stanowiska, należy przyjąć, iż jest to zarzut chybiony. W tym miejscu należy stwierdzić, że skoro intencją inwestorów było przeprowadzenie remontu spornego obiektu budowlanego, a ponadto nawet jeżeliby przyjąć czysto hipotetycznie, iż skarżący rzeczywiście dokonali remontu, to i tak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego powinni dokonać zgłoszenia, a takiego w przedmiotowej sprawie również nie dokonali. Na taką okoliczność ustawa Prawo budowlane również przewidziała postępowanie legalizacyjne, które w przypadku nie wykonania obowiązków określonych w art. 49b ust. 2, kończy się wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.