I OW 68/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędziowie NSA Irena Kamińska, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody D. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą D. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania "[...]" od decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [...] nr [...] w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2007 r. nr PS.XII.9717-2107, Wojewoda D. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. przez wskazanie, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania odwołania przedsiębiorstwa [...] oraz [...] Sp. z o.o., od decyzji Marszałka Województwa D. w sprawie wykreślenia tych podmiotów z rejestru agencji zatrudnienia. Odwołania te zostały Wojewodzie przekazane do załatwienia wg właściwości przez ww. Kolegium, postanowieniami z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium swoją niewłaściwość w sprawie wywiodło stosując ściśle formalną, językową wykładnię art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, o ile nie stanowi ona inaczej, właściwy jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda. Zdaniem Wojewody, stanowisko Kolegium można uznać za słuszne tylko w sytuacjach, gdy jako organ pierwszej instancji ustawa wskazuje starostę, natomiast w sprawie wykreślenia agencji z rejestru zatrudnienia organem pierwszej instancji jest marszałek województwa. Kompetencja ta została przyznana marszałkowi z dniem 1 listopada 2005 r., ale nowelizacja ustawy ją przekazująca nie dokonała zmiany art. 10 ust. 4, a wobec tego organ odwoławczy należy ustalić wg zasady wynikającej z art. 17 pkt 1 kpa. Zgodnie z nim, organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa stanowi inaczej, a ww. ustawa o promocji zatrudnienia nie ustanawia innego organu, w tym wojewody, jako organu wyższego stopnia. Wezwane do udzielenia odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie udzieliło jej, przesyłając jedynie przy piśmie z dnia 26 lipca 2007 r. akta dotyczące tylko przedsiębiorstwa [...], zawierające postanowienie z dnia [...] o przekazaniu wg właściwości Wojewodzie D. odwołanie tego podmiotu. Z postanowienia tego wynika, że zdaniem Kolegium, art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia przesądza, że organem odwoławczym jest Wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pełni należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2.10.2007r. sygn. akt I OW 60/07, rozstrzygającym negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą P., a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R., w takim samym przedmiocie i wskazującym samorządowe kolegium jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji marszałka województwa o wykreśleniu podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Art. 17 pkt 1 kpa statuuje generalną zasadę, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, wydających decyzje administracyjne w pierwszej instancji, organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne przewidują inaczej. Identyczną w znaczeniu prawnym regulację zawiera art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Takie ukształtowanie hierarchii organów samorządu terytorialnego jest realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i wyłom z niej może wynikać jedynie z mocy wyraźnego przepisu prawa ustaw szczególnych. Taką ustawą jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 39, poz. 1001 ze zm.), która w art. 10 ust. 4 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem właściwym jest starosta (pkt 1), organem wyższego stopnia jest wojewoda (pkt 2). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ww. art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach, bowiem wskazuje jako organ wyższego stopnia nad starostą – wojewodę, o ile sama ta ustawa, tj. o promocji zatrudnienia nie stanowi inaczej. Zestawienie ww. regulacji kpa, ustawy o samorządach i ustawy o promocji zatrudnienia dotyczących organu odwoławczego prowadzi do następującego wniosku: organem wyższego stopnia w stosunku do starosty załatwiającego sprawy związane z wykonywaniem zadań wynikających z tej ostatniej ustawy, jest wojewoda (art. 1 ust. 4), chyba że kwestię właściwości organów tak pierwszoinstancyjnego jak i wyższego stopnia reguluje ona inaczej aniżeli ten przepis, natomiast jeżeli nie zawiera ona unormowań w zakresie hierarchii organów, organami właściwymi są wskazane w art. 10 ust. 4 lub, jeżeli wskazuje tylko organ pierwszej instancji, organ wyższego stopnia należy ustalać wg zasad ogólnych kpa. Ustawa o promocji zatrudnienia zawiera inne uregulowania co do właściwości organów, aniżeli wskazane w art. 10 ust. 4, tak co do organów pierwszej instancji, jak i organów wyższego stopnia. W art. 8 ust. 1 wymienia się zadania wykonywane przez samorząd województwa, wskazując w ust. 2 tego przepisu, że organem wyższego stopnia, ale tylko w sprawach wymienionych w ust. 1 pkt 8 lit. b i c, jest minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego. Również z mocy art. 8a w sprawach wydawania poręczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców, organem wyższego stopnia jest minister. Kolejnym odmiennym postanowieniem od zasady wyrażonej w art. 10 ust. 4 jest art. 19, który marszałkowi województwa przyznaje kompetencje w zakresie prowadzenia rejestru agencji zatrudnienia, nadając mu uprawnienia co do decydowania o wpisie do rejestru i odmowie tego wpisu lub wykreślenia agencji z rejestru. Jednak o ile jeśli idzie o art. 8 i art. 8a odmienne uregulowanie w stosunku do art. 10 ust. 4 dotyczyło nie tylko punktu 1, tj. organu właściwego w pierwszej instancji, jak i - ale tylko co do art. 8 ust. 1 pkt. 8 lit. b i c i art. 8a - organu wyższego stopnia, tak gdy idzie o art. 19 w tym ust. 14 – wykreślenie z agencji zatrudnienia, różnica odnosi się tylko co do pkt 1 art. 10 ust. 4 – tj. właściwości organu pierwszej instancji. W przypadku art. 19 ust. 14 ustawa wskazuje tylko organy właściwe do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej co nie oznacza, iż organem wyższego stopnia jest ten, o którym mowa w art. 10 ust. 4 pkt 2. Organ określony w tym przepisie, tj. wojewoda, jest organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy jako organ pierwszej instancji działa starosta, gdyż o tym przesądza ust. 4 art. 10. Jest organem wyższego stopnia także w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia, o czym przesądza art. 10 ust. 2 pkt 6. Kompetencje organów muszą być wyraźnie wskazane, nie można ich domniemywać. Ustawa o promocji zatrudnienia wyraźnie określa te kompetencje, zarówno jeśli idzie o organy pierwszej jak i drugiej instancji. Wobec tego należy dojść do wniosku, że o ile ustawa ta nie wskazuje organu właściwego do działania w pierwszej instancji to jest nim starosta z mocy art. 10 ust. 4 pkt 1, a wówczas organem wyższego stopnia jest wojewoda, o czym przesądza pkt 2 tego ustępu. Jeżeli natomiast nie wskazuje organu wyższego stopnia, to wówczas wojewoda jest nim w tych sprawach, w których organem pierwszoinstancyjnym jest starosta i w sprawach, o których mowa w ust. 2 pkt 6 art. 10, natomiast w innych przypadkach organem wyższego stopnia są te, które przewiduje art. 17 kpa. Wobec powyższego należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Marszałka Województwa D. o wykreśleniu z rejestru agencji, jako organ, o którym mowa w art. 17 pkt 1 kpa. Naczelny Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).