VI SA/Wa 1239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2007 roku nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku odmawiającą zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 roku na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielone przez Zarządzającego strefą przedsiębiorcy C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Minister Gospodarki wydając pierwszą decyzję uznał, iż nie została spełniona przesłanka zmiany zezwolenia zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 42, poz. 274), albowiem przedsiębiorca nie podał okoliczności niezależnych od niego, które uzasadniałyby zmianę zezwolenia w przedmiocie warunków prowadzenia działalności gospodarczej, w zakresie przesunięcia terminu realizacji warunku zezwolenia o 2 lata. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Gospodarki podkreślił, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] odmawiającej zezwolenia nr [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera bowiem żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę podjętego rozstrzygnięcia, a wskazanych okoliczności nie można uznać za niezależne od przedsiębiorcy. Minister Gospodarki zaakcentował, iż problemy związane z zakupem działki ustały po około 10 miesiącach od dnia wydania zezwolenia i tym samym okoliczność ta nie może być podstawą do przesunięcia terminu realizacji warunku zezwolenia o 2 lata. Natomiast problemy związane z zaangażowaniem firmy do wykonywania prac budowlanych mieszczą się w granicach ryzyka inwestycyjnego i także nie mogą być uznane za przyczyny niezależne od spółki. Od kilku lat panuje w Polsce dobra koniunktura gospodarcza zwiększająca popyt na usługi budowlane. Od wejścia Polski do Unii Europejskiej trwa migracja pracowników, między innymi specjalistów branży budowlanej. Zatem spółka ubiegająca się o zezwolenie powinna wziąć pod uwagę sytuację panującą na rynku budowlanym tym bardziej, że ma duże wymagania w stosunku do wykonawcy projektu inwestycyjnego i określić "bezpieczne" terminy realizacji warunków zezwolenia. C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2007 roku utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2007 roku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarowaniu nieruchomościami przez błędne przyjęcie, iż organ jest związany ściśle wnioskiem przedsiębiorcy i może go albo w całości uwzględnić albo w całości mu odmówić, która to konkluzja organu stoi w sprzeczności z dyspozycja art. 19 ust. 4 ustawy. Minister nie dokonuje z urzędu zmiany zezwolenia. Musi zostać złożony w tym zakresie wniosek, aby zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zezwolenia. Z istoty podania strony jako podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego jak i administracyjnego uznania wynika sposób jej załatwienia, także w sposób uwzględniający w części żądanie strony, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 §1 i § 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. przez niewskazanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i powołanie się wyłącznie na przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wnosił o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w decyzji. W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 28 września 2007 roku podniósł, że z treści art. 19 ust. 4 ustawy wynika, że poza oceną okoliczności niezależnych, na które powołuje się podmiot ubiegający się o zmianę zezwolenia, w wydawanie decyzji, w tej materii organ nie może się kierować uznaniem administracyjnym. Związany jest bowiem stanowiskiem strony wyrażonym w treści wniosku o zmianę zezwolenia. Zakres zmiany zezwolenia określa wniosek strony, którym organ jest związany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zgodzić należy się ze skarżącym, iż Minister Gospodarki naruszył przepisy postępowania tj., art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 127 §3 i art. 140 k.p.a. z tego względu, że wbrew dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. rozpoznając ponownie sprawę nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a więc nie określił przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Powołał się jedynie na przepisy postępowania. Podstawa prawna decyzji administracyjnej, w tym również będącej wynikiem ponownego rozpoznania sprawy, nie może być ograniczona tylko do przepisów k.p.a. lecz musi również zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Na skutek odwołania, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ ma przecież obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazanie podstawy materialnoprawnej jest więc konieczne dla wykazania przepisów prawa, które mają w sprawie zastosowanie. Zaskarżona decyzja dotknięta jest więc wadą formy z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Podstawa prawna decyzji oczywiście istnieje, mimo iż nie ma o niej informacji w decyzji administracyjnej. Stanowi ją art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 42, poz. 274). Minister Gospodarki wydając zaskarżoną decyzje naruszył także prawo materialne, a mianowicie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 4 ustawy Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1. Z treści powyższego przepisu wynika możliwość zmiany zezwolenia. Jest ona oparta na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ działając w granicach uznania administracyjnego ocenia argumenty wnioskodawcy, które jego zdaniem uzasadniają zmianę zezwolenia. W przedmiotowej sprawie organ ocenił argumenty podniesione przez stronę, przyjmując, iż jedynie problemy związane z nabyciem nieruchomości mogłyby być uznane za niezależne, jednakże ustały one po około 10 miesiącach. Pozostałe przyczyny, dla których strona wnosiła o zmianę zezwolenia nie mogły zostać uznane, zdaniem Ministra, za niezależne od przedsiębiorcy. Z taką oceną okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę należy się zgodzić. Strona nie miała wpływu na zwłokę związaną z zakupem działki. Tytuł prawny do nieruchomości uzyskała z dziesięciomiesięcznym opóźnieniem. Fakt, iż była to okoliczność niezależna od przedsiębiorcy przyznał Ministra Gospodarki. Decyzja o przesunięciu środków finansowych przeznaczonych na realizację inwestycji w strefie na inne inwestycje jest autonomiczną sprawą spółki. Problemy związane z angażowaniem firmy do wykonywania prac budowlanych mieszczą się w granicach ryzyka inwestycyjnego. Obie powyższe przyczyny nie stanowią więc okoliczności niezależnych. Z powyższego wynika, że zaistniała okoliczność niezależna mogąca stanowić podstawę wniosku o zmianę zezwolenia. Było nią opóźnienie terminu zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości. Rzeczą więc organu była ocena tej okoliczności w aspekcie zmiany zezwolenia, w części dotyczącej warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Strona wnosiła o przedłużenie terminu poniesienia wydatków inwestycyjnych do [...] roku, a więc o dwa lata. W ocenie Ministra, niezależna przyczyna opóźnienia inwestycji związana z zakupem działki ustała po około dziesięciu miesiącach i nie może być podstawą przesunięcia terminu realizacji warunku zezwolenia o 2 lata. Organ uznał, iż jest związany wnioskiem, w zakresie czasu przedłużenia warunku określonego w pkt II 1. zezwolenia, który to wniosek określa zakres zmiany. Istotnie organ związany jest wnioskiem podmiotu ubiegającego się o merytoryczne załatwienie sprawy. Granice sprawy zakreśla tenże wniosek. Jednakże w tych granicach organ może uwzględnić w całości żądanie strony, w całości je oddalić, albo załatwić sprawę w inny przewidziany prawem sposób, zgodny tylko w części z żądaniem strony. Oczywiście akt administracyjny może zostać wydany tylko w przypadkach ściśle określonych prawem powszechnie obowiązującym (prawem materialnym). Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje więc swoją podstawę w prawie materialnym. Prawo materialne zakreśla też sposób załatwienia sprawy, w tym wskazanie przez normę prawną postaci decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Sprawa zmiany zezwolenia w zakresie warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy, przewidziana przez art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 42, poz. 274) oparta jest właśnie na takim uznaniu administracyjnym. Orzekając na zasadzie uznania administracyjnego organ nie może orzekać w sposób dowolny. Taka decyzja winna być w pierwszej kolejności zgodna z prawem, nie przekraczać granic uznania, uwzględniać słuszny interes strony oraz interes publiczny znajdujący oparcie w przepisach prawa – art. 7kpa. W przedmiotowej ustawie brak przepisu prawa nakładającego na stronę wskazania we wniosku czasu zmiany zezwolenia. Jest ono jednak, zdaniem sądu pożądane, nawet konieczne dla oceny okoliczności niezależnych w aspekcie zmiany zezwolenia, w tym przypadku przedłużenia terminu poniesienia wydatków inwestycyjnych. Obowiązek podania czasu, o jaki ma być przedłużone zezwolenie nie wyłącza kompetencji organu do zbadania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem tej kwestii. Nawet w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, o ile pozytywne rozstrzygnięcie nie jest niemożliwe z przyczyn faktycznych i interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie. Taką zasadę da się wywieść z art. 7 k.p.a. Takie też stanowisko zajął NSA w wyrokach: z dnia 30 czerwca 2000 r., V SA 2880/99 i z dnia 20 marca 2003 r., V SA 2036/01. W tym miejscu należy podnieść, iż załączonej uchwały NSA z dnia 22.05.2000 r. oraz wyroków z dni: 24.07.2001 r. i 29.06.2006 r. nie można oddzielać od stanów faktycznych tych spraw. W stanie faktycznym sprawy niniejszej nie mają one zastosowania z uwagi na odmienną regulację materialnoprawną. W przedmiotowej sprawie organ nie rozważył częściowego uwzględnienia wniosku strony, mimo iż zaistniała okoliczność niezależna od niej, co nie budzi wątpliwości. Nie ustosunkował się także do opinii zarządzającego strefą, który wnioskował pozytywnie w sprawie zmiany zezwolenia i przesunięcie terminu do dnia [...] roku. Tym samym organ nie rozpatrzył wszystkich okoliczności przemawiających za pozytywnym załatwieniem sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić czy i na jaki czas owa niezależna okoliczność, jaką było przesunięcie terminu uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, uzasadniała przesunięcie terminu poniesienia wydatków inwestycyjnych. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.