I SA/Wa 1552/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzjami z dnia [...] września 1995 r., nr [...] i nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę R., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Gospodarstwo poniemieckie położone we wsi R. byłej gminy F. o powierzchni [...] ha, stanowiące byłą własność A. S., na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało przeznaczone na cele reformy i przejęte na rzecz Skarbu Państwa. P. P. decyzją Powiatowego Urzędu Ziemskiego w W. w oparciu o dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej otrzymał nadział ziemi – [...] hektarów z tego gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...] Wojewódzka Komisja Ziemska w W. postanowiła nadział dokonany na rzecz P. P. zmniejszyć do połowy. Minister Rolnictwa i Reformy Rolnej orzeczeniem z dnia [...] marca 1950 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P. utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej. W dniu 9 czerwca 1997 r. pełnomocnik W. P., spadkobiercy P. P., wniósł do Ministra Rolnictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950 r. oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] o komunalizacji działek nr [...] i nr [...]. Pełnomocnik wystąpił następnie o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] nr [...] o komunalizacji działki nr [...] oraz decyzji tego Wojewody nr [...] w przedmiocie komunalizacji działki nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami komunalizacyjnymi Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r., nr [...] i nr [...], a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] oraz utrzymanej w mocy tym orzeczeniem decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...] grudnia 1948 r. Następnie Sąd Rejonowy w P. I Wydział Cywilny oddalił postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...] wniosek W. P. o zasiedzenie nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha w R. Postanowienie to T. P. zaskarżył do Sądu Okręgowego w W. W dniu 8 maja 2003 r. W. P. wniósł do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie opisanych na wstępie decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r., wniosek został przesłany do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przekazała sprawę według właściwości Wojewodzie [...]. W dniu 3 lutego 2003 r. T. P. (syn W. P.) zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. Wniosek ten Wojewoda [...] przekazał zgodnie z właściwością do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ustosunkowując się do otrzymanego wniosku Wójt Gminy R. wniósł o jego oddalenie. W odpowiedzi na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. o udzielenie dodatkowych informacji o przedmiotowych nieruchomościach Starostwo Powiatowe w P. przedstawiło dodatkowe dokumenty dotyczące nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...], położone we wsi R.. W dniu 5 lipca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, z uwagi na dowody wskazujące, iż przedmiotowe działki stanowią grunty Państwowego Funduszu Ziemi, z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch wskazanych wcześniej decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...], wskazując, iż w dniu 27 maja 1990 r. istniała okoliczność wyłączająca działki nr [...] i [...] z komunalizacji, z uwagi na to, że wchodziły one w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Wójt Gminy R., zarzucając powołanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99), zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a także przepisów ustawy o zmianie tej ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy R. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zważył, co następuje. Wyżej wymieniony wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności - popartych dowodami - które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] września 2005 r., nr [...] i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał swoje stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - nieważności decyzji komunalizacych Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r., nr [...] i nr [...] dotyczących stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę R., z mocy prawa, własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] położonych w R. i opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...] i nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w rejestrach ewidencji gruntów wsi R. obowiązujących do 1992 r. figurują działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zapisane na Państwowy Fundusz Ziemi, w skład których wchodzą obecnie działki nr [...] i nr [...]. Informacja powyższa dowodzi, iż w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu uwłaszczenia gminy z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) istniała okoliczność wyłączająca działki nr [...] i nr [...] z komunalizacji we wskazanym w decyzjach trybie. Odnosząc się natomiast do podnoszonych we wniosku Wójta Gminy R. naruszeń przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także przepisów ustawy o zmianie tej ustawy z dnia 29 września 1990 r. podkreślono, iż trafnie wskazano we wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę gospodarki gruntami, że o przeznaczeniu gruntu na określony cel w danej jednostce decyduje plan zagospodarowania przestrzennego - stanowiący akt prawa miejscowego (uchwała nr [...] Gminnej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987 r.). Trafne jest także powołanie się przez Wójta Gminy R., w przedmiotowej sprawie na przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) stanowiące, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną, przechodzą na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej do zasobów gruntów państwowych. Natomiast niewątpliwym pozostaje fakt, że dopiero mocą art. 1 pkt. 86 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym od dnia 5 grudnia 1990 r., ustawodawca skreślił art. 92, co spowodowało zniesienie obowiązku wydawania decyzji przy przekazywaniu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi do zasobów gruntów państwowych. Informacja powyższa dowodzi, że w dacie 27 maja 1990 r. istniał obowiązek wydawania decyzji terenowego organu administracji państwowej przy przekazywaniu gruntów Państwowego Funduszu Ziemi do zasobów gruntów państwowych. Oznacza to, iż sam fakt przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne nie powoduje, jak twierdzi Wójt Gminy R., że grunty przestały należeć do Państwowego Funduszu Ziemi. Z tych względów stwierdzono, że organ nadzoru słusznie podjął decyzję o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r., gdyż zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina R. W skardze zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. oraz naruszenie przepisu art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99), przepisu § 54 ust. 1 i § 68 ust. 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) i przepisu art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a także przepisów ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie tejże ustawy (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 31 § 2 kpa. W oparciu o wskazane zarzuty strona skarżąca domagała się uchylenia obu decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać można za uzasadnione. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że doszło w sprawie niniejszej do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 3 i art. 107 § 3 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenie całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym. Usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji winno być poprzedzone szczegółowym, nie budzącym żadnych wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego, opartym na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Dopiero wówczas organ nadzoru winien przystąpić do oceny prawnej weryfikowanej w tym trybie decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji mimo podjętych początkowo starań zmierzających do uzyskania niezbędnych w sprawie niniejszej dokumentów, w tym wypisu z ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r., decyzji, na mocy których zostały utworzone działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], zaświadczenia wieczystoksięgowego o stanie prawnym tych działek w dniu 27 maja 1990 r. (np. pisma z dnia 7 maja 2004 r. i 7 września 2004 r.) odstąpił ostatecznie od zgromadzenia dokumentacji źródłowej i rozpatrzył sprawę w oparciu o wyjaśnienia Starosty Powiatu P. Brak w aktach niezbędnej dokumentacji powodował konieczność uznania kwestionowanych decyzji nadzorczych za przedwczesne. Zauważyć ponadto należy brak konsekwencji organu w odniesieniu do osoby T. P., który w dniu 3 lutego 2004 r. (pismo z dnia 1 grudnia 2003 r.) wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanych na wstępie decyzji komunalizacyjnych twierdząc, że jest następcą prawnym byłego właściciela tych działek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia statusu T. P. w postępowaniu komunalizacyjnym, które nie zostały zakończone w sformalizowany sposób, to jest wszczęciem na jego żądanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub odmową wszczęcia (art. 157 § 2 lub § 3 kpa). W dniu 5 lipca 2005 r. postępowanie nadzorcze wszczęto z urzędu, a zawiadomienie o tej czynności i wydawane później decyzje doręczano "do wiadomości" A. W. - pełnomocnikowi T. P.. W dalszym postępowaniu w kwestii tej organ winien zająć jednoznaczne stanowisko, zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie skarżący zarzucił naruszenie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją art. 31 kpa. W dniu 3 stycznia 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło pismo Towarzystwa [...] z dnia 27 grudnia 2005 r. zawierające wniosek o "włączenie" tego Towarzystwa do sprawy w charakterze strony. Zgodnie z art. 31 § 2 kpa organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Minister nie rozpoznał tego wniosku, mimo, że nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu doręczono Towarzystwu zaskarżoną decyzję. Również wskazane uchybienie wymaga usunięcia w dalszym postępowaniu. Wskazane naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu nadzorczym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego koniecznym stało się uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w celu usunięcia opisanych wad postępowania, a następnie dokonania oceny decyzji komunalizacyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.