II GSK 275/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1273/07 w sprawie ze skargi N. O. P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1273/07, wydanym w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oddalono skargę. Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: N. O. P. S.A. w W., zwana dalej "skarżącą", pismem z dnia 11 października 2006 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Gen. A. w rej. ul. M. pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni 36 m2 na kolejne 12 miesięcy, to jest do dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. W., zezwolono na zajęcie omawianego pasa drogowego na czas od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. oraz odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] marca 2007 r. Jako podstawę materialno-prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. przepis art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Stosownie do przepisu art. 39 ust. 3 powołanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Natomiast zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Organ I instancji, z powołaniem się na przepis art. 77 § 1 k.p.a., zebrał w sprawie następujące dowody: • wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., • opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.[...]. W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, • pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie m. [...]. W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, • Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 "G. 2005", • Opinię Pani I. B. z Instytutu Transportu Samochodowego, • szczegółowy plan sytuacyjny reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony, • charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku skarżącej. Przy rozpoznawaniu sprawy organ I instancji oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...]. W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według opinii w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle tej opinii, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m do 30,9 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. Ponadto, według ustaleń organu, odległość dolnej krawędzi reklamy od gruntu wynosi 2,8 m. Zatem, nośnik reklamowy znajduje się w polu widoczności pojazdów poruszających się ulica Gen. A., który powinien być wolny od wszelkich urządzeń powodujących zmniejszenie widoczności na drodze, po której poruszają się pojazdy. Z omawianych względów, zdaniem organu I instancji, wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka, która umożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej na podstawie przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz, co wymaga podkreślenia, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast jako uzasadnienie dla wyrażenia zgody na przesuniecie terminu zajęcia pasa drogowego za okres od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. organ I instancji uzasadniał ochroną uzasadnionego interesu skarżącej, której nie powinny obciążać skutki przedłużającego się postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do SKO w W., zarzucając naruszenie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącej decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ nie wyjaśnił, aby usytuowanie spornej reklamy stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, tym bardziej w sytuacji, gdy wcześniej organ wyrażał zgodę na dalsze istnienie omawianej reklamy w pasie drogowym. W ocenie skarżącej decyzja odmawiająca zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] marca 2007 r., ustalając ten termin do dnia [...] czerwca 2007 r. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ uzasadniał względami ochrony interesów skarżącej, a to z uwagi na stosunkowo długi okres toczącego się postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r. podzielając argumentację organu I instancji, iż w świetle zebranych w sprawie dowodów uwzględnienie dalej idącego wniosku skarżącej stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co naruszałoby przepis art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby skarżąca była nierównoprawnie traktowana na rynku reklam ulicznych, gdyż od kilku miesięcy organ odwoławczy konsekwentnie odmawia wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wszystkim podmiotom z tego rynku. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, iż w przeszłości występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała. W sprawie organy administracji publicznej nie wykazały, aby omawiana lokalizacja reklamy stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W zaskarżonej decyzji skarżąca upatruje naruszenie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1273/07 oddalił skargę. Ustawa o drogach publicznych, jak podkreślił Sąd I instancji, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Zatem, uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte. Według Sądu I instancji, powołującego się na utrwalone orzecznictwo, zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Z uwagi na wspomniany charakter decyzji organ administracji publicznej, aby uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Sąd I instancji nie dopatrzył się zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody, na których oparły się organy, a w szczególności opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.[...]. W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, wskazują na wzrost natężenia ruchu drogowego w W., wzrost liczby wypadków, a także negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tym samym, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły prawa, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o zajęcie pasa drogowego. Podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym i polemizując z rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, które podzielił Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, skarżąca zarzuciła: • na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, i przyjęcie, że omawiany nośnik reklamowy skarżącej spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; • na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto przez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie był kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącą w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała zezwolenia od Zarządu Dróg Miejskich na zajęcie pasa drogowego dla nośnika reklamowego we wnioskowanym miejscu. Natomiast, jak zarzuca, organ administracyjny nie wykazał, że wnioskowany nośnik powoduje zagrożenie lub utrudnienie w ruchu. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji powinien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów postępowania sądowoadminitracyjnego, które regulują postępowanie przed sądem administracyjnym (por. art. 1 p.p.s.a.), a które naruszył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna ogranicza się do wskazania przepisów k.p.a., które normują postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W okolicznościach tej sprawy nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ Sąd trafnie ocenił, iż organy nie naruszyły tych przepisów ustalając stan faktyczny sprawy. W następstwie nieuzasadnionego lub nieskutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania postawionego w skardze kasacyjnej, miarodajne są ustalenia faktyczne przyjęte przez ten Sąd. W tej sytuacji nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Tym samym nie można podzielić zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, iż zaskarżona decyzji i decyzja organu I instancji powinny być uchylone jako zapadłe, w ocenie skarżącego, bez wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności sprawy i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W sprawie, jak to zostało wyżej wskazane, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię co do zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...]. W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Należy jedynie zgodzić się ze stanowiskiem, ze wykazywanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie. W tej sprawie nie można jednak podzielić zarzutu skarżącej, że Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organu co do tego, że nie występują okoliczności wskazujące, iż w tej sprawie za umieszczeniem reklamy w pasie drogowym przemawiają szczególnie uzasadnione względy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ powołał się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych nie jest trafny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.