I OW 56/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), Małgorzata Pocztarek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Wojewodą M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania A. i A. Z. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] nr [...] znak [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. złożyło wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą M. który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] przekazał do rozpoznania temuż Kolegium odwołanie A. i A. Z. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...], w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest ono właściwe do rozpoznania przedmiotowego odwołania, albowiem decyzja dotyczy gruntu będącego własnością Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 9a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. . Jak wynika z art. 127§ 2 kpa - właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 17 pkt 1 kpa). Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych. Takim właśnie wyjątkiem jest regulacja zawarta w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyznająca status organów wyższego stopnia wojewodom. W świetle tego przepisu to Wojewoda M. jest organem właściwym do rozpoznania odwołania A. i A. Z. od decyzji Prezydenta [...] W., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Odpowiadając na wniosek Wojewoda M. wskazał, iż stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. Skoro o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności orzeka starosta, bez wskazania na działanie w ramach wykonywania zadania z zakresu administracji rządowej, to organ ten traktowany jest w obszarze procedury administracyjnej jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 kpa oraz w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i w związku z art. 7 pkt 4 ustawy z 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie, organem odwoławczym od decyzji wydanych przez starostę jest samorządowe kolegium odwoławcze - jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda zaś jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej, jeżeli przepisy szczególne tak stanowią. W przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie wskazano jednak aby wojewoda był organem wyższego stopnia wobec starosty orzekającego o przekształceniu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, dlatego też ustawowe domniemanie kompetencji odwoławczej przemawia za samorządowym kolegium odwoławczym, jako organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez starostów. Zdaniem Wojewody M. w sprawie tej w rzeczywistości nie ma sporu kompetencyjnego, gdyż wojewoda, nie będąc organem wyższego stopnia, nie może rozpatrywać odwołań od decyzji starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu, odmawiających przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jeżeli Sąd uzna, iż w tej sprawie spór kompetencyjny zaistniał Wojewoda wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako właściwego organu wyższego stopnia do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie zaistniał spór kompetencyjny ze względu na rozbieżne interpretacje przez oba organy przepisów określających właściwość organu odwoławczego wobec decyzji Prezydenta [...] W. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w wyniku czego zarówno Wojewoda M. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznają się za niewłaściwe (negatywny spór kompetencyjny). Zachodzą zatem przesłanki określone w art. 22 § 2 kpa. Za trafne w tym sporze uznać należy stanowisko Wojewody M. Skoro ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w art. 3 ust.1 pkt 1 stwierdza, iż organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta, a zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 kpa w związku z art. 1 ust.1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, to ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty, którego uprawnienia wykonuje Prezydent [...] W. Powoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na art. 9a ustawy z 29 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) jest nieuprawnione, albowiem zgodnie z tym przepisem Wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie. Nie ma natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy wskazane w przytaczanej wyżej ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która jednoznacznie wskazuje starostę jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.