II SA/Sz 218/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Małgorzata Frej, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją Nr [...] z dnia [...], działając na odstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu ARiMR (Dz. U. z 2004r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji gwarancji EFO i GR (Dz. U. Nr 2003r., Nr 229 poz. 2273) oraz art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. O. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego dla Powiatu S. siedzibą w D. Nr [...] z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją przyznającą dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych J. W. z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi o wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podał, że organ I instancji nieprawidłowo merytorycznie ustalił stan sprawy i mimo, iż wydana decyzja jest decyzją prawidłową, to przesłanki do jej wydania są błędne. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał także, że sporne działki stanowią tylko część wniosku J. W., zaś decyzja wydawana jest w odniesieniu do całego wniosku, bowiem wykluczenie działek wpływa na płatność i sankcje. A. O. nie jest stroną w całej sprawie obszarowej J. W., lecz tylko w jej części dotyczącej konfliktu kontroli krzyżowej. Obaj producenci rolni są stronami w rozumieniu ar. 28 Kpa, posiadają interes prawny oraz prawa i obowiązki tylko w odniesieniu do konkretnych działek o numerach [...] obręb N., bowiem ich prawa lub obowiązki kolidują tylko w przypadku spornych działek. Nie są natomiast stronami w stosunku do pozostałych części własnych wniosków, czyli do całych sprawy, które zostały wszczęte w wyniku złożenia przez nich wniosków o płatności bezpośrednie. Usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący faktu , iż błąd w nazwisku odwołującego się, który wystąpił w skardze o wznowienie był omyłką pisarską, zaś z całości tego dokumentu, w którym prawidłowe nazwisko wymienione było kilkakrotnie wynikało, że wnioskującym o wznowienie jest A. O. Zdaniem Dyrektora Oddziału Z. ARiMR, organ I instancji mógł to ustalić analizując tekst całej skargi i w związku z tym uznał, że skarga o wznowienie została prawidłowo złożona w Biurze Powiatowym w dniu [...]. Organ stwierdził, że nietrafny jest natomiast zarzut odwołującego się, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, gdyż po stwierdzeniu w wyniku kontroli administracyjnej krzyżowej, że na działki Nr [...] położone w obrębie N. wniosek złożyło dwóch producentów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo poinformował o tym zarówno A. O., jak i J. W. Ponadto A. O. dostarczył do Biura Powiatowego Agencji dokumenty mające potwierdzić jego uprawnienia do płatności i zostały one przyjęte, składał wyjaśnienia w sprawie konfliktu kontroli krzyżowej podczas rozpatrywania odwołań i rozprawy administracyjnej, miał wgląd w akta swojej sprawy, w których znajdowały się dokumenty składane przez J. W. W skardze na powyższą decyzję w części odmawiającej wznowienia postępowania do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w S. A. O. zarzucił jej naruszenie art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, której interesu prawnego dotyczy postępowanie, może być stroną jedynie w części postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "postępowanie", w którym strona nie brała udziału może być innym postępowaniem niż postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, o którego wznowienie strona wnosi. Wniósł w związku z tym o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem faktycznym i prawnym tożsamym z przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie jak błędnie wskazał w podstawie rozstrzygnięcia Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S., art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, gdy dojdzie do przekazania, że jest ona nieprawidłowa. Decyzja jest zaś nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna. Natomiast w przypadku, kiedy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może ją uchylić i orzec co do istoty, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu S. z siedzibą w D., będąca przedmiotem odwołania, zawierała prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania, co przyznał sam organ odwoławczy. Jedynie przesłanki podjęcia takiego rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu były błędne. Uzasadnianie stanowi bezsprzeczną integralną część decyzji w znaczeniu formalnoprawnym jako składnik decyzji. Nie stanowi ono jednakowoż części rozstrzygnięcia decyzji, albowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985r. III St 730/85, GAP 1987, nr 5, s.43, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie, w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzją organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji". Zatem nieuzasadnione było w rozpatrywanej sprawie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięte wyłącznie z powodu błędnych przesłanek, a co za tym idzie, błędnego uzasadnienia, a następnie wydanie identycznego rozstrzygnięcia z innym uzasadnieniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego; wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67) i z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Uchylenie tylko zaskarżonej decyzji oraz pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji, który poczynił w prowadzonym przez siebie postępowaniu błędne i rażąco sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenia, godziłoby natomiast w określoną w art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W tej sytuacji należało uchylić również decyzję poprzedzającą zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy zbędne stało się odnoszenie do merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z § 18 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).