II SA/Sz 634/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi S. M. D. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kpa., oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej: Pr.bud.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "D" w S, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z. dnia (...)., znak: (...), nakładające na - Spółdzielnię Mieszkaniową "D" obowiązek uiszczenia kary w wysokości 60 000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania parkingu wybudowanego w rejonie budynku mieszkalnego położonego przy ul. (...) ( działka nr (...)) w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu 6 lutego 2007r. do Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "D" o udzielenie pozwolenia na użytkowanie parkingu dla samochodów osobowych, wybudowanego w rejonie budynku mieszkalnego nr (...), położonego przy ul. (...), co jednocześnie zgodnie z art. 59a prawa budowlanego zobowiązywało ten organ do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu, w celu stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Podczas prowadzonych w dniu 16.02.2007r. czynności kontrolnych inspektor stwierdził, że przedmiotowy parking jest już użytkowany. Na parkingu ustawiony jest znak informacyjny "P", z tablicą informującą, że miejsca postojowe przeznaczone są tylko dla samochodów osobowych lokatorów SM "D". Powyższa informacja daje przyzwolenie wszystkim lokatorom Spółdzielni do korzystania z parkingu. Na całym parkingu zaparkowane były samochody osobowe. W otoczeniu parkingu nie stwierdzono ustawienia tablic informacyjnych zakazujących parkowania pojazdów do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W celu udokumentowania powyższych faktów organ I instancji wykonał dokumentacje fotograficzną, którą dołączył do akt sprawy. W oparciu o poczynione ustalenia organ I instancji, na podstawie art. 57 ust 7, art. 59f ust. 1, 2, 3 oraz art. 59g ust l, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w dniu 5 marca 2007r. wydał zaskarżone postanowienie, które - zdaniem organu odwoławczego - jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Pr. bud., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Pr.bud., właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara obliczona zgodnie z ww. przepisami równa się iloczynowi stawki (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego ( k = 8 dla kategorii XXII), współczynnika wielkości obiektu budowlanego w = 1,5 dla powierzchni obiektu> 1 000 m2 - 5 000 m2) i wynosi: s x 10 x k x w = 500 x 10 x 8 x 1,5 = 60000-, zł. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 18 Pr. bud. do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz zapewnienie prawidłowego wykonania i odbioru robót budowlanych. Inwestor nie podjął wystarczających działań uniemożliwiających wstęp na teren budowy osobom nieupoważnionym. Przepisy prawa budowlanego nie pozwalają organom administracji na uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Trybunał Konstytucyjny uznał, że kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mieszczą się w zasadach porządku konstytucyjnego, nie są zatem represją za naruszenie prawa, lecz zabezpieczeniem przed ewentualnymi negatywnymi skutkami (wyrok TK z dnia 15 styczna 2007r., sygn. Akt P 19/06). Powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa D zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 - Prawo budowlane, poprzez dowolne i nietrafne przyjęcie, że skarżąca Spółdzielnia przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy- Prawo budowlane, oraz poprzez dowolne ustalenie, iż to ona nielegalnie użytkowała obiekt budowlany, 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 i 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tej sprawie, pomijając przez to uzasadnione interesy skarżącej Spółdzielni oraz członków w niej zrzeszonych. Naruszono również art. 77 i 80 Kpa w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez skarżącą Spółdzielnię nie zasługiwały na uwzględnienie w toku postępowania dowodowego, jak również naruszenie art. 107 § 3, w związku z art. 144 Kpa, poprzez błędne uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia, oraz błędne wyjaśnienie jego podstawy prawnej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśnia, iż: Spółdzielnia przedmiotowy parking dla samochodów osobowych zrealizowała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr (...)z dnia (...). Parking jest wkomponowany w istniejącą zabudowę budynkami wysokimi wielorodzinnymi. Teren był "od zawsze" użytkowany przez mieszkańców jako miejsca postojowe dla samochodów. Jest to jedyne miejsce do parkowania w tym rejonie. Już w trakcie realizacji parkingu wykonawca robót miał kłopoty z mieszkańcami i ich samochodami. Ogrodzenie placu budowy było codziennie rozbierane, a plac budowy zastawiany był samochodami. Taka sytuacja była wynikiem dramatycznego braku miejsc do parkowania samochodów. Skarżąca Spółdzielnia zakończyła realizację parkingu 10 stycznia 2007r., odbierając go protokólarnie od Wykonawcy. Kobyłki drewniane z taśmą ogrodzeniową były nadal codziennie rozbierane przez mieszkańców, a gotowy parking samowolnie zastawiany samochodami. Ponieważ parking jest zlokalizowany od strony wejść do klatek schodowych, administracja osiedla miała ciągłe interwencje mieszkańców z tytułu tarasowania dojazdu do budynku przez parkujące samochody, uniemożliwiające dojazd do budynku służb ratunkowych i komunalnych. Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie podjął odpowiednich kroków oraz czynności niezbędnych do wyjaśnienia przedstawionego wyżej stanu faktycznego oraz do właściwego załatwienia sprawy. W ten sposób doszło, przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, do rażącego naruszenia przepisów art.6 i art.7 Kpa. przez pominięcie w jego ustaleniach interesu społecznego i słusznych interesów obywateli. Nałożona na skarżącą Spółdzielnię kara pieniężna jest krzywdząca, niesprawiedliwa i niewspółmiernie wysoka, ponieważ za zajmowanie parkingu przez osoby trzecie, które w przeważającej części nie były i nie są członkami Spółdzielni, ukarani zostaną członkowie Spółdzielni i inne osoby uprawnione do lokali na Osiedlu "L" Spółdzielni Mieszkaniowej "D" w S. W świetle art. 4 ust.1 i 11 ustawy z dnia 15.12.2000r., o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2003r., Nr 119 poz. 1116 z późn. zm.), to oni będą pokrywali nałożoną na skarżącą Spółdzielnię karę pieniężną. Jest to stosowanie odpowiedzialności zbiorowej wobec członków Spółdzielni oraz innych osób, uprawnionych do lokali spółdzielczych, tylko z tego powodu, że osoby trzecie, nie związane ze Spółdzielnią, samowolnie i bez jej zgody parkowały samochody osobowe na przedmiotowym parkingu. Z powyższych okoliczności faktycznych i prawnych wynika zatem, iż organy prowadzące postępowanie naruszyły w sposób rażący z art. 7 i 75 k.p.a., bowiem nie przeprowadziły właściwie postępowania dowodowego celem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, co stanowi uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 P.p.s.a. doprowadziła do uznania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Bezsporne jest, i skarga tego nie kwestionuje, że przedmiotowy obiekt budowlany tj. parking, po jego zrealizowaniu wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego) oraz że w dniu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli zgłoszonego do użytkowania obiektu parking ten był już użytkowany, albowiem stały na nim zaparkowane samochody. Za całkowicie chybiony uznać należy zawarty w skardze zarzut, iż organ prowadzący postępowanie nie ustalił, czy były to samochody członków Spółdzielni i użytkowników jej lokali czy też osób nieuprawnionych do parkowania samochodów w tym miejscu. Jest to kwestia o charakterze cywilnoprawnym i ustaleń takich, we własnym interesie dokonać mogła Spółdzielnia. Z administracyjno-prawnego punktu widzenia nie jest istotne, czy były to samochody należące do członków skarżącej Spółdzielni czy jakiekolwiek inne. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie określonym w art. 54 i 55 Pr. bud. obiekt budowlany stanowił teren budowy, który zgodnie z art. 18 Pr. bud. winien być odpowiednio zabezpieczony. Powinien on m.in. posiadać tablicę informacyjną. Inwestor odpowiedzialny jest za realizowany obiekt budowlany oraz przestrzeganie przepisów prawa budowlanego w procesie inwestycyjnym i przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie powinien był przedsięwziąć działania by do użytkowania obiektu, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, nie doszło. Skoro w dniu przeprowadzenia kontroli obiekt ten nie posiadał żadnych informacji ani oznaczeń, określających jego status jako terenu budowy oraz zakaz użytkowania tj. parkowania pojazdów, organ nadzoru budowlanego miał podstawy do uznania, iż inwestor dopuścił do użytkowania obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przed uzyskaniem takiego pozwolenia. Wypełnia to hipotezę normy zawartej w art. 57 ust.7 Prawa budowanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art.54 i 55 – właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Karę tę wymierza się inwestorowi, który do użytkowania obiektu o przeznaczeniu publicznym, jak np. parking dopuścił przez zaniechanie wykonania odpowiednich oznaczeń lub zabezpieczeń. Wysokość tej kary została wyliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59 f ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Podnoszone w skardze okoliczności nie podważają powyższych ustaleń i ich prawnych konsekwencji. Nie mają one bowiem znaczenia prawnego, a zatem nie mają wpływu na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a.