II SA/Łd 712/07

Dnia 17 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 roku sprawy ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 917 (dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku B. P. i J. P., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, c.o. i wod.-kan., budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz szamba na działkach ewidencyjnych o nr 218, 219, obręb [...], gmina S. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w dniu [...] roku do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek B. P. i J. P. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, c.o. i wod.-kan., budynku gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz szamba na działkach o nr ewid. 218 i 219, obręb [...], gmina S. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] roku Starosta [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie 14 dni od daty otrzymania. Nieprawidłowości te, zdaniem organu, polegały na lokalizacji budynków mieszkalnego i gospodarczego niezgodnie z § 2 pkt 1 lit. c) obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców. W myśl powyższego zapisu na terenach budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego brutto o niskiej intensywności oznaczonych symbolem MR/MN zapewnia się realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o powierzchni do 900 m2. Z wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że projektowana inwestycja została zlokalizowana w miejscowości R. na działkach o nr ewid. 218 (o powierzchni użytkowej 2.700 m2) i 219 (o powierzchni użytkowej 900 m2) o łącznej powierzchni użytkowej 3.600 m2. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone inwestorom w dniu [...] roku. Ponieważ do [...] roku nieprawidłowość nie została usunięta organ administracji I instancji uznał, że nie ma podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. P. i J. P., zarzucając: - naruszenie § 2 pkt 1 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców przez przyjęcie, że niezgodne z tym planem jest zlokalizowanie inwestycji w postaci domu jednorodzinnego na części działki – do 900 m2, jeżeli działka ta nie została wyodrębniona geodezyjnie i nie stanowi odrębnego przedmiotu własności ujawnionego w ewidencji gruntów i księdze wieczystej; - naruszenie art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji pozbawionej prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zdaniem pełnomocnika inwestorów, wzywając do usunięcia przeszkód występujących w projekcie budowlanym, organ administracji nie wskazał wystarczająco dokładnie na czym te przeszkody polegają oraz w jaki sposób skarżący mogliby je usunąć. Udzielił także zbyt krótkiego, czternastodniowego terminu na usunięcie tych przeszkód. W odwołaniu podniesiono również, że działki skarżących w części znajdują się na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a częściowo na terenach nie objętych tym planem. Interpretacja zapisu planu miejscowego przedstawiona przez organ administracji jest niedopuszczalna i niezgodna z założeniami planu, albowiem - wbrew wykładni zastosowanej przez organ administracji - intencją Rady Gminy S. nie było uzależnienie uzyskania pozwolenia na budowę od wydzielenia działek o powierzchni do 900 m2. Niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy autor odwołania upatruje w braku zbadania podstaw zatwierdzenia projektów budowlanych i udzielenia pozwoleń na budowę właścicielom nieruchomości sąsiednich. Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu II instancji z zapisów § 2 pkt 1 lit c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Szczerców Nr XVIII/69/96 z dnia 19 kwietnia 1996 roku (Dz.Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 13, poz. 54) wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny bez usług lub zakładu produkcyjnego może być wznoszony tylko na działkach do 900 m2. Zapis obowiązuje i wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Załączony do odwołania wypis nr [...] z dnia [...] roku nie jest cytatem z miejscowego planu zagospodarowania gminy Szczerców, a tylko interpretacją zapisów tegoż planu dokonaną przez Urząd Gminy w S. Organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę sprawdza zaś zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z jego interpretacją bądź intencją organu, który go uchwalił. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji nie naruszył art. 9 k.p.a., gdyż czym innym jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a czym innym szukanie rozwiązań problemów, przed jakimi staje strona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. P. i J. P. zaskarżyli decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku w całości i wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, a także art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. Zdaniem skarżących organ administracji nie przeprowadził dowodów z dokumentów w postaci akt wcześniej zakończonych postępowań administracyjnych ostatecznymi decyzjami, na podstawie których właściwe organy (w tym Starosta [...]) wydawały pozwolenia na budowę w gminie S. w oparciu o § 2 pkt 1 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców. W takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych przyjmowano wtedy za zgodne z planem inwestycje w postaci domów jednorodzinnych zlokalizowanych na części działek do 900 m2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Podczas rozprawy w dniu [...] roku pełnomocnik skarżących poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a wyłącznie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania skarżącym pozwolenia na budowę leżało ustalenie, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisem § 2 pkt 1 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Szczerców Nr XVIII/69/96 z dnia 19 kwietnia 1996 roku. Obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu spoczywa na właściwym organie na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. – Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wprawdzie wspomniany wyżej przepis nie zawiera wprost takiego zastrzeżenia, to nie ulega wątpliwości, iż projekt budowlany powinien być badany pod względem zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydawania decyzji. W niniejszej sprawie projekt budowlany był badany pod względem zgodności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XVIII/69/96 Rady Gminy Szczerców z dnia 19 kwietnia 1996 roku w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców. Uchwałą powyższą wprowadzono zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców, zatwierdzonym uchwałą Nr XI/44/90 Gminnej Rady Narodowej w Szczercowie z dnia 26 kwietnia 1990 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców (Dz.Urz.Woj. Piotrkowskiego Nr 15, poz. 169 ze zm.). Jednocześnie w § 4 uchwały zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców zastrzeżono, iż wprowadzone zmiany nie dotyczą podstawowych elementów planu; ustalenia ogólne i szczegółowe dla całej gminy zapisane w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców, zatwierdzonego uchwałą Nr XI/44/90 Gminnej Rady Narodowej w Szczercowie z dnia 26 kwietnia 1990 roku obowiązują nadal, o ile ustalenia uchwały o zmianie planu i aktualnie obowiązującej ustawy bądź przepisy szczególne nie będą stanowiły inaczej. W tym miejscu należy podnieść, iż w dniu 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W art. 87 ust. 3 przedmiotowej ustawy prawodawca zadecydował, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 roku zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 stycznia 2003 roku. Przyjmując jednolitość i spójność aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego uznać należy, iż częściowa zmiana jego treści po 1 stycznia 1995 roku nie usprawiedliwia twierdzenia, że plan ten został uchwalony po tym dniu. W ocenie Sądu błędne jest zatem twierdzenie organów administracji, iż w odniesieniu do obszaru, na którym skarżący planowali budowę domu jednorodzinnego i budynku gospodarczego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 kwietnia 1996 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie może pominąć, iż w jurysprudencji pojawiło się stanowisko, zgodnie z którym utrata mocy planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 roku nie obejmowała zmian w planach dokonanych po tej dacie. Pomimo braku wyraźnej regulacji dotyczącej uchwał podjętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany planów, uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 roku, należałoby bowiem przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż w zakresie objętym nowelizacją mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd ten, sformułowany w oparciu o art. 67 ust. 2 uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Przedstawiony pogląd, który - jak należy domniemywać – jest wynikiem zastosowania wykładni celowościowej i historycznej, pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Odwoływanie się do innych, aniżeli wykładnia gramatyczna, sposobów interpretacji przepisów prawa jest zaś niedopuszczalne jeśli wykładnia ta prowadzi do ustalenia hipotezy normy prawnej sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładanego przepisu. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przepisach intertemporalnych nie przewiduje natomiast wyjątków od utraty mocy obowiązującej przez plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 roku. Nawet przy zastosowaniu zakwestionowanego wyżej stanowiska do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców, zatwierdzone Uchwałą z dnia 19 kwietnia 1996 roku, pozwalają na samodzielne stosowanie postanowień planu. Zapisy tegoż planu regulują wyłącznie sposób zagospodarowania fragmentów obszaru objętego planem miejscowym, który utracił moc. Uchwała zmieniająca nie posiada postanowień ogólnych, które pozwalałyby na ustalenie treści normatywnej nadanej przez prawodawcę użytym w planie pojęciom np. "działki", a wyżej opisany § 4 uchwały wprost wyłącza możliwość rozszerzającej interpretacji zapisów planu. Okoliczności te powodują, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców nie ma na tyle samodzielnego charakteru, by można było ją stosować, pomimo utraty mocy przez plan zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców z dnia 26 kwietnia 1990 roku. Zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi element stanu faktycznego sprawy, do którego wyjaśnienia organy administracji zostały zobowiązane w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Oparcie ustaleń w tym zakresie na zapisach nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców narusza zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż jedynie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. znajduje odzwierciedlenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Skarżący nie zostali pouczeni o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Zauważyć jednak trzeba, iż na materiał dowodowy w sprawie składają się wyłącznie dokumenty przedłożone przez skarżących. Nie sposób się dopatrzeć żądań, dowodów, czy materiałów, co do których stanowisko skarżących nie byłoby znane na etapie postępowania administracyjnego. Spór w sprawie ogranicza się wyłącznie do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w tym zakresie organy administracji zajęły stanowisko w rozstrzygnięciach i uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd obowiązany był stwierdzić, iż naruszenie prawa określonego w art. 10 § 1 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, co do naruszenia art. 9 k.p.a. przez zbyt lakoniczne wyjaśnienie na czym polegają nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym oraz wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do ich usunięcia. W ocenie Sądu organ administracji wskazał te nieprawidłowości w sposób wystarczająco precyzyjny. Wprawdzie obowiązek usunięcia nieprawidłowości nałożony został bezpośrednio na inwestorów, to nie można zapominać, iż zmian w projekcie budowlanym dokonać może wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nakładany jest pośrednio właśnie na projektanta. Osoba posiadająca uprawnienia budowlane do sporządzania projektów budowlanych, z racji posiadanych kwalifikacji, niewątpliwie bezbłędnie byłaby w stanie ustalić zakres nałożonego obowiązku i zająć stanowisko w wymaganym terminie. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wskazanej ustawy, gdzie wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących ustalił na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w związku § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm).