VII SA/Wa 1301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w części. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. Z. kwotę 700 (siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej Kpa) po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Z. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w R. przy ul. Ż. [...] – w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta R., w zakresie dotyczącym pozwolenia na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego i w tej też części stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta R., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2002r. w części dotyczącej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu budynku garażowo – gospodarczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj. z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 b i c i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ I instancji orzekający w trybie nadzoru błędnie przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2002r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji dotyczyła całości zamierzenia inwestycyjnego tj. rozbudowy o pomieszczenia mieszkalne budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku garażowo – gospodarczego. Budynek mieszkalny wraz z budynkiem garażowym nie stanowią bowiem integralnej i spójnej całości architektonicznej. Wskazał również, że w omawianej sprawie inwestor dysponował w/w decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która wydana została dla inwestycji polegającej wyłącznie na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu na działce nr [...] położonej w R. przy ul. Ż. oraz decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2002r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz rozbudowę i nadbudowę konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Podkreślił, iż projekt przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej nadbudowy i zmiany konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo - gospodarczego pomimo, iż w sensie użytkowym stanowił rozbudowę budynku mieszkalnego, faktycznie oznaczał nadbudowę budynku o przeznaczeniu garażowo -gospodarczym. Inwestor nie uzyskał odrębnej zgody na rozbudowę/nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego, który jest budynkiem odrębnym od budynku mieszkalnego, chociaż bezpośrednio z nim graniczy. Uzasadniając swe rozstrzygniecie organ II instancji wskazał także, że organ wydający pozwolenie na nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego pominął fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt P 11/2000 (OTK z 2001 Nr 2 poz. 33) stwierdził, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. To oznacza, że zastosowanie w czasie wydawania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej winien mieć § 12 ust 4 w/w rozporządzenia, który zobowiązywał do zachowania odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką dla budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów. Wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku garażowo – gospodarczego usytuowanego na granicy z działką sąsiednią bez zachowania odległości, o której mowa w § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r., S. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniosła, iż jej wniosek dotyczący rozbudowy domu oraz garażu wpłynął do Urzędu Miasta R. [...] listopada 2001r., decyzję o rozbudowie otrzymała zaś w dniu [...] sierpnia 2002r. Stwierdziła, iż w momencie składania w/w wniosku ust. 4 § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. nie istniał i nikt nie poinformował jej o jego obowiązywaniu pomimo tego, że przepis ten wszedł w życie z dniem 15 czerwca 2002r., a decyzja wydana została przez właściwy organ – Urząd Miasta R. Ponadto skarżąca w piśmie datowanym na dzień [...] maja 2005r. stanowiącym uzupełnienie skargi podniosła, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych narusza art. 156 § 2 Kpa i nie może w związku z tym pozostać w obiegu prawnym. Wskazała także, że roboty budowlane związane z nadbudową i zmianą konstrukcji dachu istniejącego budynku garażowo – gospodarczego, zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R., zostały wykonane, a zawiadomienie o ich ukończeniu wraz z wymaganymi przepisami prawa i załącznikami zostało złożone w dniu [...] lutego 2005r. Po zakończeniu budowy i legalnym przystąpieniu do użytkowania, w świetle prawa budowlanego nie są one robotami budowlanymi wykonanymi w sposób samowolny, nie wypełniają bowiem przesłanek sformułowanych zarówno w art. 48 ust. 1, jak i art. 50 ust. 1 obowiązującego prawa budowlanego. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem. Sąd pierwszej wskazał, że inwestorka dysponowała decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne. Pozwolenie natomiast wydano na nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu budynku garażowo-gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego, a więc zamierzenie inwestycyjne w decyzji o pozwoleniu na budowę zostało określone w sposób szerszy niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym robót budowlanych w obrębie budynku garażowo-gospodarczego. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła bowiem wyłącznie rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne. Sąd I instancji podzielił przy tym zasadność stanowiska organu, który wydał zaskarżoną decyzję, iż budynek garażowo-gospodarczy jest budynkiem odrębnym od budynku mieszkalnego, mimo że budynki te ze sobą graniczą. Także udzielenie pozwolenia na budowę w granicy z działką sąsiednią, bez zachowania odległości określonych w ust. 4 § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ocenie Sądu stanowi rażące naruszenie wymienionego przepisu. Powyższy wyrok na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez S. Z. był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu sprawy wyrokiem, wydanym dnia 21 maja 2007r. w sprawie II OSK 982/06 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005r. stwierdził, iż podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc norma prawna mająca zastosowanie wówczas, gdy oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja administracyjna rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić wówczas, gdy pozostawanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją. W obrocie prawnym pozostaje szereg decyzji, co do których można mieć zastrzeżenia, lecz nie każda z nich kwalifikuje się do tego, aby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Należy zauważyć, że zawarta w art. 16 Kpa zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga w pełni jednoznacznego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie określenie przedmiotu sprawy o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozbudowy budynku mieszkalnego, który faktycznie łączy się z budynkiem garażowym, nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że są to dwa całkowicie odrębne architektonicznie obiekty, a warunki zabudowy ustalone decyzją organu gminy mogą być odczytywane tylko w ten sposób, iż dotyczą tylko tego, który już przed wydaniem tej decyzji, w całości był przeznaczony pod funkcję mieszkaniową. Faktycznie bowiem także ta część zabudowy, która przed wydaniem decyzji była przewidziana jako garaż, także służyła prawidłowemu użytkowaniu zabudowy mieszkalnej na działce inwestora. Nie ma więc w tym zakresie podstaw do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do kwestii nie zachowania wymogu usytuowania objętej kwestionowaną decyzją zabudowy w odpowiedniej odległości od granicy, Sąd II instancji stwierdził, że brak jest w przepisach prawa całkowitego zakazu realizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią. Ponadto Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że istotą rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji jest taka zmiana konstrukcji dachu garażu, która w pewnym tylko zakresie podwyższa już istniejący na granicy z działką sąsiednią budynek. Taka zabudowa, czy też nadbudowa istniejącej już zabudowy, musi oczywiście uwzględniać słuszne interesy właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, jednakże sam fakt pozwolenia na nadbudowę w granicy działki nie stanowi podstawy do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sprawa budowy na granicy jest przede wszystkim sprawą z dziedziny stosunków sąsiedzkich, a więc należącej z natury rzeczy do prawa cywilnego. Wobec powyższego organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien przede wszystkim bardzo szczegółowo wyjaśnić to, czy konkretne usytuowanie zabudowy powoduje, że pozwolenie na budowę nie jest możliwe do zaakceptowania w świetle obowiązującego porządku prawnego. W kontekście w/w wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim przypomnieć organowi będącemu ponownie orzekać w przedmiotowej sprawie, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi ono wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy także podkreślić, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 Kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa. Organ ten ma również możliwość na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdza, iż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku, na podstawie kompletnego materiału dowodowego, czym dopuścił się naruszenia Kpa tj. art. 7, art. 77, art. 80, i art. 136 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.