I SA/Wa 902/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi M. G., J. G., T. G., S. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G. występującego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T., J. i S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] - w części dotyczącej przyznania odszkodowania, zaś odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia - w części dotyczącej wywłaszczenia. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] i nr [...] (pkt 16 orzeczenia) o łącznej pow. [...] m2, stanowiącej własność J. i O. G.. W dniu 6 grudnia 2000 r. M. G. wystąpił w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T., J. i S. G. - spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1964 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1964 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] - w części dotyczącej przyznania odszkodowania, zaś odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia - w części dotyczącej wywłaszczenia. Mirosław Galicki w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T., J. i S. G. w dniu 15 stycznia 2007 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że uchwała nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego B. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 1964 r., co – jego zdaniem - oznacza, że czynności wywłaszczeniowe (rozprawa) dokonane przed ogłoszeniem w dzienniku urzędowym uchwały o zatwierdzeniu planu o zagospodarowaniu przestrzennym są nieważne. Dodał, że skoro w chwili rozpoczęcia postępowania wywłaszczeniowego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był nieprawomocny, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, obszary pod ogrody działkowe powinien wyznaczyć zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej, a takiej uchwały nie było. Minister Budownictwa, w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18. poz. 94). zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy organ naczelny oceniał zaskarżone orzeczenie z dnia [...] grudnia 1964 r. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na wniosek Wydziału Inżynierii Komunalnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 26 października 1964 r., w celu założenia pracowniczych ogródków działkowych, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r., nr [...], co wypełniało przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), a wnioskodawca wywłaszczenia (wobec braku zgody właścicieli na dobrowolne zbycie nieruchomości) wykazał we wniosku z dnia 26 października 1964 r. niezbędność wywłaszczenia wymienionych we wniosku nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną z dnia [...] września 1963 r. Minister Budownictwa wskazał ponadto, że w sprawie brak innych naruszeń prawa, które wypełniałyby w części wywłaszczenia przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów strony, organ wskazał, że ustawa z 1961 r. o planowaniu przestrzennym nawet w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego przewidywała możliwość wydawania decyzji o lokalizacji szczegółowej - w tym przypadku decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. – na podstawie materiałów do planu, gdy istniała pilna potrzeba wydania takiej decyzji. Organ zwrócił też uwagę, iż orzeczenie o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości zostało wydane w dniu [...] grudnia 1964 r., a zatem po publikacji uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w B.. Odnosząc się do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1964 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Minister Budownictwa wyjaśnił, że dokonując wywłaszczenia niedopełniono obowiązków wynikających z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Minister wskazał, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest dokumentów świadczących o powołaniu biegłego. Z załączonego protokołu z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo -odszkodowawczej z dnia 24 listopada 1964 r. również nie wynika, aby wysłuchano opinii biegłego, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. To powoduje, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 1964 r. w części dotyczącej odszkodowania dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] wnieśli M. G., T. G., J. G. i S. G.. W skardze zarzucono, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie powinien ograniczać się do powołania na decyzję lokalizacyjną, na art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, ale powinien zbadać, czy wystąpiła przesłanka wywłaszczenia, o której mowa w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Wskazał, że w dzielnicy, w której usytuowano ogród działkowy ani w sąsiednich dzielnicach nie było budownictwa zbiorowego. Zakwestionował tez ważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1963 r. Ponadto powtórzono argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącą braku prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Do akt sprawy wpłynęło także pismo Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] z dnia 15 października 2007 r. popierające stanowisko Ministra Budownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, iż winien uwzględnić z urzędu inne uchybienia, jeżeli miały wpływ na treść rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzec. Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek również z innych przyczyn niż podane w skardze. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 157 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie w trybie zwykłym. Różny jest tylko przedmiot postępowania, którym w postępowaniu zwykłym jest merytoryczne załatwienie sprawy zaś w postępowaniu nadzorczym ustalenie czy weryfikowana decyzja obciążona jest wadami, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności do postępowania nadzorczego ma w pełnym zakresie zastosowanie art. 7 k.p.a. ustanawiający podstawową zasadę procesu administracyjnego – zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, z którą związany jest obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego i wnikliwej jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Ministra Budownictwa pod względem legalności było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zatem pod katem zgodności z przepisami tej ustawy Minister powinien dokonać oceny weryfikowanego orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Zaś ocena ta powinna być poparta materiałem dowodowym zebranym i rozpatrzonym przez organ administracyjny w sposób wyczerpujący. Wskazać należy, że Sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 cytowanej ustawy są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy, znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach, jest niepełny. Minister Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu założenia pracowniczych ogródków działkowych zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r., nr [...], co wypełniało przesłanki art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazał również, że orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] grudnia 1964 r. zostało wydane po opublikowaniu uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w B.. Tymczasem w aktach sprawy brakuje zarówno decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r., nr [...], jak i uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1964 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w B.. Braki te nie pozwalają zbadać, czy wypełnione zostały przesłanki art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dodatkowo wskazać należy, że organ orzekający powinien dokonać oceny rażącego naruszenia prawa w aspekcie niezbędności i odpowiedniości wywłaszczonej nieruchomości na cel wskazany w ustawie. Decyzja o wywłaszczeniu jest rozstrzygnięciem, któremu przepisy prawa stawiają szczególne wymagania. Należy wziąć pod uwagę, że przedmiotem sprawy załatwionej badaną decyzją było wywłaszczenie gruntów uprawnych dla celów urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przewidywał, iż decyzja o wywłaszczeniu mogła być wydana po przeprowadzeniu rozprawy, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 pkt 5 decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W sprawie wywłaszczenia gruntów rolnych pod pracownicze ogrody działkowe istotne znaczenie miał ponadto przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który na cele urządzenia ogrodów działkowych dopuszczał nabycie w drodze wywłaszczenia tylko terenów "odpowiednich". Tak więc w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej musiała być nie tylko wykazana niezbędność danej nieruchomości na cele urządzenia ogródków działkowych, ale także wykazanie, że dana nieruchomość jest nieruchomością odpowiednią na ten cel. Gdy wywłaszczeniem objęte były grunty rolne, konieczne było szczególnie wnikliwe rozważenie tych kwestii z uwagi na ochronę, jaką otoczone były indywidualne gospodarstwa rolne (art. 15 pkt 3 Konstytucji PRL w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu). Zobowiązywało to organ administracji do wykazania w uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu istnienia wszystkich ustawowych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości. Na uwagę zasługuje w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt III RN 77/99 (OSNAP 2002/4/82), w którym zawarto tezę, iż organ wywłaszczeniowy był obowiązany dokonać oceny, czy nieruchomość wskazana we wniosku o wywłaszczenie mogła być rzeczywiście uznana za niezbędną na cele, które, co do zasady, uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98 (zbiór orzeczeń LEX nr 45888), w którym podkreślono, iż sam fakt ustawowego uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznany za jedyną przesłankę wywłaszczenia pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wywłaszczenia nieruchomości pod ogródki działkowe było możliwe dopiero wówczas, gdy wykazano, że jest ona niezbędna na ten cel w rozumieniu art. 3 ustawy oraz odpowiednia w myśl ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Biorąc pod uwagę to, iż podstawą uchylenia wyroku było uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesną stała się ocena zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Zarzut taki może być rozpatrywany przy niewadliwie ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym popartym materiałem dowodowym. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.