II SA/Op 503/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant : sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] nr [...] o nałożeniu na W. M. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, związanych z przebudową lokali mieszkalnych nr 1 i 2 a, położonych w O. przy ulicy [...] nr [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Pismem z 15 marca 2006 r. M. P. zawiadomiła Prezydenta Miasta O. o prowadzeniu robót budowlanych przez inwestora W. M. w nieruchomości położonej w O. przy ulicy [...] bez pozwolenia na budowę. Po wcześniejszym zawiadomieniu, w trybie art. 79 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dokonał w dniu 28 marca 2006 r. oględzin lokali mieszkalnych stanowiących własność inwestora i ustalił, że prace budowlane dotyczą: a) instalacji gazowej wykonywanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia18 listopada 2005 r. b) innych robót budowlanych przy przebudowie lokali mieszkalnych. W szczególności w ramach tych drugich prac rozebrano część ścianek, przebudowywano częściowo ściany działowe uzyskując nowy podział pomieszczeń, prowadzono roboty przy układaniu glazury, układano przewody instalacji elektrycznej, wykonywano instalację wodną i kanalizacyjną, zamontowywano sufity podwieszane z płyt gipsowo – kartonowych, na ścianach wykonano częściowo gładź gipsową, wymieniano stolarkę okienną oraz układano nowe podłogi. Wykonywane prace nie wpłynęły na konstrukcję budynku. Dodano, że na wymianę stolarki okiennej inwestor uzyskał zgodę konserwatora zabytków. Stwierdzono także, że W. M. złożył 15 lutego 2006 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją projektową, obejmującą "zmianę sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu mieszkalnego na pomieszczenia biurowe", a przed uzyskaniem pozwolenia rozpoczął roboty budowlane. Zawiadomieniem z 29 marca 2006 r. organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomił Prezydenta Miasta [...] jako władzę architektoniczno – budowlaną o wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do zgodności z przepisami prawa. Postanowieniem z 29 marca 2006 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U.2003 Nr 207 poz. 2016 ze zm. ) – dalej zwanej Prawem budowlanym, organ I instancji zobowiązał W. M. do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Jednocześnie zobowiązano inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej obejmującej prawidłowość wykonanych robót związanych z przebudową lokali oraz nowo wykonywaną instalację elektryczną i wodno- kanalizacyjną, wpływu wykonanych robót na konstrukcję budynku oraz wskazania zakresu robót do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa. Konsekwencją zawiadomienia organu I instancji z 29 marca 2006 r., o prowadzeniu przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, było umorzenie postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 28 Prawa budowlanego i art. 105 § 2 K.p.a. o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu mieszkalnego na pomieszczenia biurowe. W dniu 10 kwietnia 2006 r. inwestor złożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. żądane ekspertyzy techniczne. W wyniku ich analizy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił członków Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ulicy [...] w O. o zmianie przedmiotu postępowania administracyjnego na postępowanie w sprawie robót budowlanych oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr 1 i 2 a. Decyzją z [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w lokalach mieszkalnych nr 1 i 2a, przy ulicy [...] w O., uwzględniających przedłożone ekspertyzy techniczne z 4 kwietnia 2006 r. Decyzja określała termin wykonania obowiązku na dzień 15 lipca 2006 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 71 i art. 71a w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oraz przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 10, art. 61, art. 77 i art. 107 K.p.a. Odwołująca się, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymuał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] nr [...] o nałożeniu na W. M. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, związanych z przebudową lokali mieszkalnych nr 1 i 2 a, położonych w O. przy ulicy [...] nr [...]. W motywach tej decyzji organ odwoławczy powołał się na przepisy art. od 28 do 31 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wynikającym z art. 29, 30 i 31 Prawa budowlanego. Te ostatnie zawierają m.in. katalog robót budowlanych, których wykonanie zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W stosunku do takich sytuacji ustawodawca przewidział obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Dalej zaznaczono, że z akt sprawy wynika, że inwestor nie legitymował się w dacie rozpoczęcia robót budowlanych pozwoleniem na budowę. Zakres wykonanych robót budowlanych wypełnił - zdaniem organu - znamiona art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane zakwalifikowano jako inne przypadki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego. Dalej wywodzono, że roboty te nie stanowią budowy, lecz przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zaznaczono, że przebudową jest wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem takich parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W związku z zarzutami odwołania M. P. podniesiono, że przepis art. 71 ust. 1 do 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko do takich inwestycji, w których zmiana sposobu użytkowania nie jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. W rozpatrywanej sprawie – zdaniem organu – mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które swym zakresem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jak również prowadzą do zmiany sposobu użytkowania spornych lokali. Jak wynika z powyższych rozważań do tak wykonanych robót muszą mieć, zdaniem organu zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zastosowano zatem procedurę wstrzymania robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz zobowiązano do zinwentaryzowania wykonanych robót i złożenia ekspertyzy co do ich prawidłowości. Zaznaczono, że zastosowana procedura była prawidłowym następstwem stwierdzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych. Skoro inwestor przedłożył opracowanie techniczne potwierdzające wykonanie robót prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną, to organ miał obowiązek umożliwić ich zakończenie, nakładając obowiązki o jakich mowa w art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego zobowiązanie przez organ I instancji do wykonania określonych robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem było właściwe. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów strony co do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, akcentując, że zainteresowani byli zawiadomieni o przedmiocie postępowania i podjętych czynnościach. Co do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności braku wykazania się nieruchomością na cele budowlane, wskazano, że obowiązek taki spoczywał na inwestorze w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ustawodawca nie przewidział takiego obowiązku w postępowaniu legalizacyjnym. Zdaniem organu odwoławczego Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy [...] w O., może dochodzić swych roszczeń z tytułu naruszenia współwłasności na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Zaznaczono także, że organ I instancji prawidłowo oznaczył strony postępowania, gdyż oprócz inwestora stroną jest mała wspólnota mieszkaniowa, z uwagi na jej charakter prawny czynności organów nadzoru budowlanego ujawnione zostały wobec poszczególnych członków wspólnoty. Decyzja z [...] została zaskarżona przez M. P. skargą sądowoadministracyjną. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 50, art. 51, art. 71 i art. 71a w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10, art. 61, art. 77 i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ odwoławczy wadliwie zaakceptował rozstrzygniecie organu I instancji i przyjął, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 71 i 71a w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej wykładnia literalna i celowościowa tych przepisów wskazuje że dotyczą one wszystkich przypadków zmiany sposobu użytkowania lokali, zarówno tych prowadzonych w sposób legalny z zachowaniem przepisów Prawa budowlanego, jak i tych dokonywanych w trybie legalizacji poprzednich bezprawnych czynności inwestora. Zdaniem strony przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego regulują jedynie kwestie postępowania w przypadku wykonywania robót budowlanych w sposób naruszający przepisy prawa, nie zawierają natomiast pozytywnej regulacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co uniemożliwia uznanie ich z przepisy szczególne, wyłączające stosowanie art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego. Dalej wywodziła, że w przypadku sytuacji faktycznej, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego związanego z wykonywaniem robót budowlanych zachodzi potrzeba jednoczesnego stosowania przepisów art. 50 i 51 jak i art. 70 i 71a Prawa budowlanego. Zakresy znaczeniowe tych przepisów są różne, a każdy z nich dotyczy innego elementu stanu faktycznego, wobec czego należy je stosować łącznie. Omawiając przepisy art. 71 i 71a w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, skarżąca podniosła, że w sprawie organy wadliwie zaniechały zastosowania tych przepisów, nie wymagając od inwestora wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim zaniechaniu i odesłaniu na drogę postępowania sądowego w sprawie cywilnej przed sądem powszechnym, skarżąca dopatrywała się naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Skarżąca akcentowała, że nigdy nie udzielała inwestorowi zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, a jest współwłaścicielką części wspólnych przedmiotowego budynku. Skoro tak, to inwestor nie spełniał od samego początku ustawowych przesłanek niezbędnych dla zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych. Musiałby bowiem w braku jej zgody wykazać się wyrokiem sądu cywilnego wydanym w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego. Wreszcie skarżąca wskazała na braki postępowania, polegające na nieoznaczeniu wszystkich stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a przez to braki uzasadnienia i naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Zwróciła uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że własny indywidualny interes prawny współwłaścicieli części wspólnych budynku niezależnych od interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej przez nich tworzonej, wynika wprost ze stosunku prawnego współwłasności. Skarżąca podniosła także, że organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że stroną jest jedynie wspólnota mieszkaniowa, a jeśli nawet by tak było to nie dokonał ustaleń, co do prawidłowej reprezentacji tego podmiotu. Końcowo także zarzucono naruszenie art. 61 K.p.a., a przez to zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uregulowanej w art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ograniczył się do podtrzymania stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia, że skarga nie zawiera nowych zarzutów. W toku postępowania sądowego uczestnicy W. M. i A. P. złożyli odpowiedź na skargę, w której domagali się jej oddalenia i zarzucali brak interesu prawnego skarżącej o jakim mowa w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm. ) – dalej zwanej P.p.s.a., w postępowaniu w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odrębnym piśmie procesowym A. P. podniosła także, że brak legitymacji czynnej skarżącej jest konsekwencją zapisu art. 7 ust. 2 ustawy o własności lokali, który wymaga do powstania odrębnej własności lokalu wpisu do księgi wieczystej. Uczestniczka ta dalej zaznaczyła, że dopiero w toku postępowania sądowoadmninistracyjnego skarżąca 15 maja 2007 r. złożyła wniosek o założenie księgi wieczystej dla swojej nieruchomości lokalowej, czyli mieszkania nr 4 w budynku przy ulicy [...] w O. Okoliczność tą M. P. wykazała kopią wniosku o założenie księgi wieczystej przedłożonego przy piśmie procesowym z 15 maja 2007 r.( vide karta 141- 143 akt sądowych ). W piśmie procesowym z 27 kwietnia 2007 r., skarżąca wskazała że ma interes prawny w postępowaniu, gdyż mimo braku założenia księgi wieczystej dla lokalu, posiada tytuł prawny do niego, wykazany umową sprzedaży lokalu z 22 maja 2000 r. zawartą z Gminą [...]. Ta umowa – zdaniem skarżącej - stanowi dowód istnienia ekspektatywy odrębnej własności lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji sądu administracyjnego, sąd stwierdził podstawy do oddalenia skargi. Rozpocząć wypada od przypomnienia, że przedmiotem postępowania administracyjnego było prowadzenie robót budowlanych, w lokalach mieszkalnych stanowiących własność inwestora, bez wymaganego pozwolenia na budowę, zmierzające do zmiany sposobu użytkowania lokali z mieszkalnych na biurowe. Zakres i rodzaj wykonanych prac ustalono na dzień 28 marca 2006 r. Poza sporem pozostawało, że inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę do Prezydenta Miasta [...] jako władzy architektoniczno – budowlanej wnioskiem z dnia 15 lutego 2006 r., po czym przed uzyskaniem pozwolenia przystąpił do przebudowy lokalu mieszkalnego na biuro. Prace prowadzone były w budynku znajdującym się na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków Województwa [...] nr [...]. Wreszcie bezsporną była i ta okoliczność, że w nieruchomości przy ulicy [...] w O. istnieje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, w rozumieniu art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. ), zwanej dalej "ustawą o własności lokali". Od uregulowań tej ostatniej ustawy należy rozpocząć rozważania, które w konsekwencji wykażą brak interesu prawnego po stronie skarżącej w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji art. 50 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy ustawy z chwilą wyodrębnienia pierwszego lokalu, albowiem właścicielowi budynku pozostawiono wybór, czy ustanawia własność lokali jednorazowo ( art. 10 w zw. z art. 7 ), czy też sukcesywnie ( art. 4 ust. 2 w zw. z art. 7 ustawy o własności lokali ). Pozostaje zatem zbadanie uprawnień członków małej wspólnoty mieszkaniowej w przypadku prowadzenia robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania lokalu objętych pozwoleniem na budowę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 7 i 7 a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (...) ( Dz.U.2005 r. Nr 163, poz. 1364 ), która obowiązywała w dacie wykonywania przez inwestora zakwestionowanych robót. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w myśl art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W wypadku rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę umarza się postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte z wniosku inwestora. Organ administracji architektoniczno – budowlanej przestaje być w takim wypadku właściwy, a dalsze postępowanie winno toczyć się przed organem nadzoru budowlanego. Naruszenie jednoznacznego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę. Może natomiast, po spełnieniu przez inwestora określonych w przepisach obowiązków, np. zalegalizować obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten, jak i definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mają zastosowania w żadnym innym postępowaniu, poza postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych przepisami K.p.a. W szczególności w myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odmienna regulacja pojęcia strony postępowania wynikająca z treści art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, ma charakter wyłączenia tej zasady jedynie w zakresie szczegółowo tam określanym, czyli odnoszącym się do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. dotyczy to postępowanie. Podobne określenie kręgu zainteresowanych występuje w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ( por. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 930/05 niepubl.). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wystąpienia o pozwolenie na budowę i wykonywania zakwestionowanych robót zmierzających do zmiany lokali mieszkalnych na biurowe, jak i w dacie wydawania zaskarżanych decyzji, zarówno pozwolenie na budowę oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagały złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakich mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku inwestora oświadczenie dotyczyć miało i dotyczyło nieruchomości lokalowych Nr 1 i 2a, będących przedmiotem odrębnej własności i objętych wpisem w księdze wieczystej Kw [...] Sądu Rejonowego w O. Trzeba zaznaczyć, że właścicielowi lokalu w razie wyodrębnienia własności lokali przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jako prawo związane z własnością lokali. Z kolei nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali ( por. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali ). Do tych uregulowań należy dodać, że zgodnie z art. 7 ustawy o własności lokali, odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, jednostronnej czynności właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność ( ust. 1), przy czym umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu powinna być dokonana w formie aktu notarialnego, a do powstania tej własności niezbędny jest wpis do księgi wieczystej ( ust. 2 ). Skoro w myśl art. 19 ustawy o własności lokali do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą małą wspólnotę mieszkaniową stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności, to należy powołać się na przepisy art. 198, 199 i 201 tegoż Kodeksu. Dotyczą one rozporządzania udziałem współwłaściciela i rozporządzania rzeczą wspólną. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego reguluje postępowanie w sprawie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Nie zawiera on katalogu będącego odpowiednikiem art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Niewątpliwie jednak zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jednakże lokal ( lokale ) będące przedmiotem odrębnej własności, a takimi są lokale inwestora, nie są częścią nieruchomości wspólnej. W konsekwencji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w razie występowania o pozwolenie na budowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu stanowiącego przedmiot odrębnej własności, wynikało z tytułu prawnego do tego lokalu a nie z uchwały wspólnoty mieszkaniowej, wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości. Reasumując mimo, że zazwyczaj inwestycja prowadzona w nieruchomości wspólnej – co do zasady – wymaga dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną to istnieją od tej zasady wyjątki. Warunkiem uznania inwestycji za przekraczającą zwykły zarząd jest prowadzenie robót budowlanych w obrębie nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust.2 ustawy o własności lokali. Część wspólna nieruchomości to zatem, poza gruntem, wszystkie części budynku i urządzenia, które nie stanowią przedmiotu odrębnej własności poszczególnych właścicieli lokali i które nie służą wyłącznie do ich użytku. W rozpatrywanej sprawie – czego dowodzą zapisy oględzin z dnia 28 marca 2006 r. - prowadzono bez pozwolenia na budowę tylko roboty budowlane " wewnątrz" nieruchomości lokalowej inwestora, a to w lokalu mieszkalnym, jako odrębnym przedmiocie własności. Ich zakres nie wkraczał w części wspólne budynku. Dlatego zgoda o jakiej stanowi art. 199 Kodeksu cywilnego w zakresie rozporządzenia rzeczą wspólną nie była wymagana. Trzeba też podkreślić, że interes prawny skarżącej bycia stroną postępowania administracyjnego wyłączał przepis art. 7 ust.2 ustawy o własności lokali. Odrębna własność lokalu powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej. Wpis taki ma charakter konstytutywny, zatem tworzący prawo. Wpis ten decyduje o powstaniu odrębnej własności lokalu. Poglądy orzecznictwa sądowego i doktryny są w tej mierze jednoznaczne i utrwalone ( por. Stanisław Rudnicki "Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece" Wyd. Prawnicze 2001, str 21 – 26 oraz 136 - 139 i powołane tam orzecznictwo ). Skarżąca takim wpisem nie legitymowała się ani w toku postępowania administracyjnego, ani w momencie wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Tej oceny nie zmienia fakt złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej w toku postępowania sądowego. Z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wynika bowiem, że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu, zatem w rozpatrywanej sprawie najwcześniej od 15 maja 2007 r. W związku z powołaniem się przez skarżącą na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie I CA 1/2001, trzeba wskazać, że było ono odosobnione ( por. Glosa S. Rudnickiego opubl. OSP 2002/1/4 ), a przede wszystkim , że zapadło przed nowelizacją ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 11 maja 2001 r. ( Dz.U. 2001 Nr 63, poz. 635), która weszła w życie dnia 23 września 2001 r. W nowej procedurze możliwy jest np. zwrot wniosku o wpis w księdze wieczystej ( por. art. 626² § 4 K.p.c.). Tak też się stało z poprzednim wnioskiem skarżącej zawartym w akcie notarialnym z dnia 22 maja 2000 r. ( § 8 aktu Rep. [...]). Dlatego możliwość zbycia praw z umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu ( ekspektatywa ) przed jej wpisem do księgi wieczystej, choć dopuszczalna w obrocie prawnym, nie wyłącza regulacji art. 7 ust.2 ustawy o własności lokali, niezbędnej do przyjęcia po stronie skarżącej interesu prawnego wynikającego z ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego w spornej nieruchomości. Reasumując, wobec treści art. 50 § 1 P.p.s.a., stanowiącym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, trzeba zważyć, że decyzja administracyjna przez sam fakt doręczenia jej określonej osobie, nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata. Z podniesionych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.