II SA/Gd 312/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Referent Izabela Adamowicz na posiedzeniu jawnym rozpoznawał sprawę ze skarg J. K. i J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Nadleśnictwo A z siedzibą w P. zwróciło się w dniu 12 kwietnia 2006r. do Burmistrza z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych i nieużytków na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości R., obręb geodezyjny H., gm. B. Burmistrz decyzją z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 104 kpa, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych i nieużytków na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości R., obręb geodezyjny H., gm. B. W uzasadnieniu decyzji podano, że na terenie przedmiotowych działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynikał, że zarówno na części działek nr [...] i [...] jak również na działkach sąsiednich są tereny leśne więc planowane zalesienie jest uzupełnieniem istniejącego zagospodarowana i spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji podniósł również, że uzyskał uzgodnienia Starosty, Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz Burmistrza. Wskazał ponadto, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.K. wskazując, że domaga się zwrotu części działki nr [...] i [...], które zostały wywłaszczone i przeznaczone na żwirownię decyzją z dnia [...] r. Podniósł, że działki powyższe przylegają bezpośrednio do jego gospodarstwa i przywrócenie ich powiększytłoby jego obszar i polepszyło warunki gospodarowania. Odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] r. wniósł również J.Ł. wskazując, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, odłączona została działka nr [...] o powierzchni [...] ha i przeznaczona na cele utworzenia żwirowni, której eksploatacja zakończyła się w 1988 roku. Podniósł, że stara się odzyskać wywłaszczoną nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tj. Dz.U. z 2005r., Nr 45, poz. 435) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że norma prawna art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że zmiana przeznaczenia terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (a taką zmianą jest zalesienie gruntów rolnych) z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przepis art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach stanowi, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do gruntów będących w zarządzie Lasów Państwowych obowiązek zalesiania gruntów ciąży na nadleśniczych (art. 14 ust. 4 ustawy o lasach). Organ odwoławczy podniósł, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, dla którego Gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) architekt sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy. Ze sporządzonej analizy wynikało jednoznacznie, że planowana zmiana zagospodarowania terenu spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Projekt decyzji uzyskał również wymagane prawem uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, bowiem zgodnie z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi ona prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a ponadto może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uwarunkowane uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, czy tez nieruchomości sąsiednich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych działek nie przesądza o ich własności i w konsekwencji nie przesądza o możliwości ich odzyskania przez odwołujących. Nadleśniczy Nadleśnictwa A, występując o ustalenie warunków zabudowy celem zalesienia przedmiotowych nieruchomości, wykonuje jedynie swoje ustawowe obowiązki. W niniejszym postępowaniu, zdaniem Kolegium, wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione. W skardze na powyższą decyzję J.K. wskazał, że procedurę odzyskania wywłaszczonej nieruchomości rolnej prowadzi od wielu lat. W jego ocenie postępowanie administracyjne, którego celem jest ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości nie jest prowadzone na zasadach równego traktowania skarżącego oraz Nadleśnictwa A. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą zaskarżonej decyzji. W jego ocenie problematyka ostatecznego uregulowania stanu prawnego nieruchomości skarżących winna być rozstrzygnięta na drodze postępowania cywilnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] wniósł również J.Ł., wskazując w uzasadnieniu skargi na takie same okoliczności, jakie podnosił w skardze J.K. Sprawa ze skargi J.Ł. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 313/07. Postanowieniem z dnia 18 października 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 313/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Gd 313/07 ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. i prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Gd 312/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi wniesione w niniejszej sprawie podlegały uwzględnianiu, jednakże z innych powodów niż zawarte w skargach. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynikało, że będąca stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym M.P. zmarla w dniu 29 listopada 1988r., to jest przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organy obu instancji, uznając wskazaną wyżej osobę za stronę w postępowaniu administracyjnym, nie dokonały niezbędnych ustaleń, czy istnieją jej następcy prawni. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie. Obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania administracyjnego jest jednym z najistotniejszych aspektów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, w katalogu Lex nr 34726). W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, wbrew przepisom art. 10 § 1 kpa, nie brali udziału następcy prawni M.P., zmarłej przed wszczęciem postępowania, która została uznana przez organ pierwszej instancji za stronę w tymże postępowaniu. W konsekwencji, o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie zostały zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Uchybienia powyższe nie zostały również uwzględnione przez organ odwoławczy. Wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa stanowią, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie powyższych uchybień upoważniało Sąd do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skargach, albowiem na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przedmiotowa sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił w punkcie drugim sentencji wyroku, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane.