I SA/Wa 1195/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] odmawiającej przyznania jej zasiłków rodzinnych na cztery córki oraz dodatków do zasiłków rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent Miasta W. podał, iż przyczyną odmowy przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci wraz z dodatkami jest przekroczenie w rodzinie wnioskodawczyni kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Ustalając prawo do zasiłku rodzinnego organ przyjął, że dochód rodziny za poprzedni okres zasiłkowy, tj. rok 2005 wyniósł 39.094,51 złotych, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 542,98 złotych i przekraczało kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 504 złotych, uprawniająca do ubiegania się o zasiłki rodzinne. Organ stwierdził, że kwota, przekroczenia jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym trwającym od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Dlatego, pomimo że wnioskodawczyni w ubiegłym okresie zasiłkowym przysługiwały zasiłki rodzinne na dzieci, to w obecnym okresie zasiłkowym świadczenia te jej nie przysługują. Od decyzji Prezydenta Miasta W. E.S. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podnosząc, że przekroczenie dochodu, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, zostało nieprawidłowo potraktowane w przeliczeniu na rodzinę, a nie na osobę w rodzinie. Wskazała ponadto, że w różnych ośrodkach pomocy społecznej w Polsce do kwestii tej podchodzi się w odmienny sposób, na poparcie czego załączyła kopie wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie i Gdańsku, gdzie przyjęte jest przekroczenie kryterium dochodowego przeliczeniu na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, iż dochód wnioskodawczyni wynoszący wg ustaleń organu pierwszej instancji 542,98 złotych przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który zasiłek jest ustalany. Zgodnie bowiem z powołanym art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie rozliczeniowym. Przekroczenie w niniejszej sprawie kryterium dochodowego o kwotę wyższą od kwoty, o której mowa w tym przepisie oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki w nim wskazane uzasadniające przyznanie stronie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że w przepisie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy użyto pojęcia "dochodu rodziny", a nie "dochodu na osobę w rodzinie"; Kolegium jako organ stosujący prawo, jest związany treścią normy zapisanej w przepisie prawa. Zastosowanie wykładni prawa nie może prowadzić do tworzenia prawa, tj. zmiany treści przepisu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.S. podniosła, że powyższa decyzja jest krzywdząca dla jej wieloosobowej rodziny, a ocena przesłanek nabycia prawa do zasiłku wyłącznie na podstawie dochodu w 2005 r. w sytuacji, gdy wysokość tego dochodu uległa w 2006 r. obniżeniu poniżej stopnia uzasadniającego przyznanie zasiłku prowadzi do niezasadnego pozbawienia należnego jej zasiłku. Ponadto skarżąca powtórzyła podnoszone na etapie postępowania odwoławczego zarzuty odnoszące się do nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, iż przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w tym przepisie jest interpretowane jako przekroczenie dochodu w przeliczeniu na rodzinę, a nie na poszczególne osoby w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem E. S. z dnia 25 sierpnia 2006 r. i dotyczyło ustalenia, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, prawa do zasiłku rodzinnego dla czwórki jej córek wraz z dodatkami do tych zasiłków. Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji wskazały, iż dochód rodziny uprawniający do przyznania prawa do świadczeń rodzinnych został ustalony w oparciu o zaświadczenie wydane przez Naczelnika Urzędu [...] z dnia 27 czerwca 2006 r. przy uwzględnieniu, stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochodu utraconego wykazanego przez wnioskodawczynię. Dochód ten w przeliczeniu na osobę wyniósł 542,98 i przekraczał kwotę określoną w art. 5 ust. 1 tej ustawy, a przekroczenie to jest wyższe od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który zasiłek jest ustalany. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę dla odmowy przyznania E. S. wnioskowanych przez nią świadczeń. Sąd zauważa jednak, iż kwestionowane decyzje prócz wskazania kwoty ostatecznie ustalonego dochodu i wzmiance o uwzględnieniu w obliczeniach dochodu utraconego nie wyjaśniają precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości, o jakie kwoty przekroczenia dochodu chodzi w niniejszej sprawie oraz w jaki sposób zostały one obliczone. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, decyzje Prezydenta Miasta W. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. gdyż nie zawierają należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Winno ono zatem zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów oraz przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Stąd obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było w ramach uzasadniania podjętych rozstrzygnięć wyczerpujące i matematyczne wyjaśnienie sposobu wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie, kwoty ewentualnego przekroczenia tegoż dochodu oraz wskazania wysokości najniższego świadczenia rodzinnego, gdyż to właśnie przesłanka dochodu, który przekraczał kwotę 504 złotych oraz wartość tego przekroczenia ponad kwotę najniższego zasiłku rodzinnego skutkowały podjęciem negatywnego dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy administracyjne tego nie uczyniły ograniczając się jedynie do podania ustalonej kwoty dochodu. Ponadto nie można się zgodzić z zaprezentowaną w zaskarżonych decyzjach wykładnią art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku której odmówiono przyznania stronie zasiłków rodzinnych, a polegającą na rozumieniu użytego w w tym przepisie określenia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Wprawdzie za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zastosowana w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy takim rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę. Wskazane wyżej naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego i w konsekwencji błędne ustalenie "dochodu rodziny" skarżącej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, a następnie rozstrzygnąć wniosek w zakresie każdego z dochodzonych świadczeń. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.