II OSK 515/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 428/07 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. D., uchylił zakażoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazała P. D. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] położonej w N., gm. B. przy ul. [...] oraz uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek mieszkalny został zrealizowany do wysokości parteru, bez ścian zewnętrznych od frontu i bez stropu w prawej części budynku oraz bez wieńca obwodowego stropu nad wysokim parterem. Budowę tego budynku przerwano w 1989 r. Zdaniem organu pierwszej instancji obiekt ten, który jest nieużytkowany i niewykończony, nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, a zatem należało nakazać jego rozbiórkę. Po rozpoznaniu odwołania P. D., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2007 r. i nakazał rozbiórkę budynku do poziomu fundamentów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek jest nieużykowany i niewykończony. Ustawodawca nie uzależnił nakazu rozbiórki od woli właściciela obiektu co do kontynuowania prac budowlanych, bowiem wystarczającym jest ustalenie stanu technicznego obiektu. Organ odwoławczy nie podzielił wniosków końcowych oceny technicznej przedstawionej przez P. D.. Zdaniem organu zdjęcia obiektu oraz ustalenia dokonane w trakcie oględzin wskazują, iż stan techniczny obiektu wymaga rozbiórki elementów budynku do poziomu fundamentów. Obecny stan techniczny ścian wskazuje bowiem, że nigdy nie odzyskają one pełnej wartości użytkowej oraz nie spełniają one podstawowego wymogu stawianego elementom konstrukcyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił stanowiska organów administracji. Sąd wskazał, że przesłanką nakazania rozbiórki jest ustalenie przez organ, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego lub obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo też właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia robót budowlanych mających na celu remont, odbudowę lub wykończenie nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu może być zatem wydana dopiero w sytuacji, gdy właściciel lub zarządca obiektu nie zamierza podjąć się powyższych robót, pomimo istnienia możliwości technicznych w tym zakresie. Wbrew stanowisku Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, organ ma obowiązek ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu planuje przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i czy zapewnienia te, są w danej sytuacji wiarygodne. Ponadto ekspertyza z dnia 21 kwietnia 2005 r. wykonana na wezwanie organu, przez osoby posiadające uprawnienia, we wnioskach końcowych stwierdzała, że istniejący wtedy stan techniczny pozwalał na przeprowadzenie robót budowlanych związanych z zakończeniem budowy inwestycji. W ekspertyzie wskazano także jakie prace powinny być w tym celu wykonane. Samodzielna ocena organów orzekających w sprawie, że obiekt nie nadaje się do wykończenia z przyczyn technicznych jest dowolna i nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skoro ocena techniczna budziła wątpliwości organów co do jej zasadności, to organ winien te wątpliwości wyjaśnić, poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia innej ekspertyzy, a nie dokonywać własnej oceny bez przekonywujących dowodów. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zarzucił naruszenie art. 133 § 1 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 67 § 1 Prawa budowlanego oraz § 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ nie ma obowiązku uwzględnić subiektywnego kryterium, jakim jest ustalanie planów właściciela, zarządcy obiektu, co do remontu, odbudowy czy wykończenia niewykończonego lub nieużytkowanego obiektu budowlanego i na ich podstawie podejmować decyzję o rozbiórce. W świetle art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego uzależnienie rozstrzygnięcia organu od woli i planów właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jest wadliwe. Ponadto w dniu 13 kwietnia 2005 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego dokonali oględzin budynku. Zdaniem organu ustalenia dokonane podczas oględzin wystarczały do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Natomiast Sąd błędnie zalecił organom, by nałożyły obowiązek przedłożenia innej ekspertyzy, skoro ekspertyza z dnia 21 kwietnia 2005 r. budziła wątpliwości. Wyczerpująco zebrany materiał dowodowy podlega swobodnej ocenie organu administracji publicznej. Polemika z tą oceną nie może odnieść skutku, gdy opiera się na odmiennej ocenie ekspertyzy wykorzystanej przez organ bez wskazania, jakich uchybień dopuścił się organ i na czym konkretnie te uchybienia polegają. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ nie ma obowiązku zlecania kolejnej ekspertyzy tylko dlatego, że kolejna ekspertyza mogłaby być staranniejsza. Organ nadzoru dysponuje możliwością przeprowadzenia dowodu z kolejnej opinii biegłego dopiero wówczas, gdy dostępnymi środkami dowodowymi nie dałoby się usunąć zachodzących w sprawie wątpliwości. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą termin przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tyle zły stan techniczny obiektu budowlanego, ale to, że nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Mając na uwadze, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę prawną wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, która najdalej ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu, stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do ustalenia przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, dokonania oględzin i oceny stanu technicznego oraz przeprowadzenia rozprawy. Wbrew zarzutom podnoszonym przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena organów nadzoru budowlanego, iż budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w N., gm. B. nie nadaje się do wykończenia z przyczyn technicznych nie znajduje wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Budynek ten został zrealizowany do wysokości parteru, bez ściany zewnętrznej od frontu i bez stropu w prawej części budynku oraz bez wieńca obwodowego. Jego budowę przerwano w 1989 r. z powodu śmierci inwestora A. D.. W aktach sprawy znajduje się sporządzona w listopadzie 2006 r. przez mgr inż. M. W., posiadającego uprawnienia budowlane oraz mgr inż. M. P. ocena stanu technicznego budynku usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...], N., Gm. B., z której wynika, że stan techniczny obiektu pozwala na przeprowadzenie robót budowlanych związanych z zakończeniem budowy przedmiotowej inwestycji (Wnioski Końcowe, s. 13 Oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego). Na podstawie tej oceny stanu technicznego organy nadzoru budowlanego przyjęły diametralnie różne wnioski niż autorzy opracowania, stwierdzając, że wnioski końcowe zawarte w ocenie technicznej stoją w sprzeczności z treścią ustaleń opisanych w tej ocenie oraz dokumentacją fotograficzną. Należy więc uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż ustalenia poczynione przez organy nie dają wystarczających podstawy do przyjęcia, że budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej nie nadaje się do wykończenia. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że częściowo wybudowany budynek jest w złym stanie technicznym, to z oceny stanu technicznego z listopada 2006 r. wynika, że stan techniczny podstawowych elementów konstrukcyjnych (ław fundamentowych, ścian fundamentowych, ścian kondygnacji parteru i I piętra, stropów), po wykonaniu prac rewaloryzacyjno – wzmacniających i rozbiórkowych pozwala na przeprowadzenie robót budowlanych związanych z zakończeniem budowy przedmiotowej inwestycji. Odmienna ocena wynikająca z wcześniej sporządzonego protokołu oględzin z dnia 13 kwietnia 2005 r. (k. 24 akt administracyjnych), w którym znajduje się adnotacja, że "w stanie obecnym obiekt nie nadaje się do dalszej kontynuacji budowy", wskazuje jedynie na rozbieżność ocen dokonanych przez osoby sporządzające protokół oraz ocen dokonanych przez rzeczoznawców. W istocie rzeczy w tej sytuacji organy dysponując jedynie oceną techniczną sporządzoną przez mgr inż. M. W. oraz mgr inż. M. P. nie miały wystarczających podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie obiekt budowlany nie nadaje się do wykończenia, z uwagi na stan techniczny. Zarzutu naruszenia art. 67 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych wnoszący skargę kasacyjną wiąże z tym, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ nadzoru budowlanego był zobowiązany uwzględnić "subiektywne kryterium – ustalenia planów właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego co do remontu, odbudowy czy wykończenia tego obiektu". Zdaniem organu jedynym kryterium oceny czy obiekt budowlany podlega rozbiórce na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego jest stan techniczny obiektu. Takie stanowisko nie jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom organu zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Należy wskazać, że o zamiarze tym nie mogą świadczyć jedynie gołosłowne twierdzenia właściciela, czy zarządcy obiektu co do chęci doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż zamiar ten musi być w wystarczający sposób uzewnętrzniony. Właściciel takiego obiektu powinien wskazać jakie działania podjął w tym celu, a w szczególności czy występował z wnioskiem o pozwolenie na budowę celem dokończenia budowy, a jeżeli nie powinien wskazać tego powody. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.