III SA/Gd 166/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski,, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w W. Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gleboznawczej gruntów oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 8 grudnia 2006 r., nr [...], powołując się na treść art. 104 k.p.a., art. 7b ust.2 pkt 2, art. 22 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. z 2000 r. Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) odmówił zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów położonych w obrębie geodezyjnym R., gmina S., oznaczonych jako działki nr 43/3,43/20,43/23,43/24,43/34,43/35,43/41. W uzasadnieniu wskazał, iż "A" pismem z dnia 29 lipca 2005 r. wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej gleboznawczą klasyfikację gruntów, przedkładając operat klasyfikacji aktualizacyjnej gruntów oraz operat techniczny aktualizacji użytków - przedmiotowych działek. W dniu 6 września 2005 r. wydano decyzję, którą odmówiono zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 27 października 2005 r. utrzymał decyzję tę w mocy, wskazując na brak kontroli pod względem merytorycznym projektu przedłożonej klasyfikacji gleboznawczej gruntów wykonanej przez gleboznawcę z listy inspektorów ds. klasyfikacji gruntów, prowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. "A" ponownie przedłożyła w dniu 9 sierpnia 2006 r. operat techniczny aktualizacji użytków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów po przeprowadzeniu kontroli merytorycznej przez niezależnego inspektora oraz wprowadzeniu poprawek wynikłych z kontroli terenowej do operatu klasyfikacyjnego i operatu z pomiaru aktualizacyjnego, wnosząc o wydanie decyzji zatwierdzającej klasyfikację gleboznawczą gruntów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 4 października 2006 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 10 sierpnia 2006 r. o odmowie zatwierdzenia klasyfikacji gleboznawczej terenów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem strona odwołująca się zapoznała się z opinią dr hab. B. B. dopiero po otrzymaniu decyzji Starosty. Starosta uzasadniając wydaną w dniu 8 grudnia 2006 r. decyzję wskazał, że opinia sporządzona przez dr hab. B. B. pozostaje aktualna, bowiem toczące się postępowanie administracyjne dotyczy tej samej klasyfikacji gleboznawczej, na tym samym terenie, które zostało rozstrzygnięte decyzją organu z dnia 27 października 2005 r. Od tego czasu inspektor nadzoru dokonał jedynie kontroli klasyfikacji gleboznawczej gruntów, dokonując zmiany klas niektórych konturów klasyfikacyjnych oraz niektórych użytków, pozostawiając pozostałe wyniki bez zmian. W myśl § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów "gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także grunty pod wodozbiorami o pow. do 10 ha", z kolei zaś zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - klasyfikacji gleboznawczej podlegają grunty rolne i leśne. Organ podał, iż od 1922 r. na spornym terenie w R. istniał aeroklub. Od tego czasu lotnisko wyposażone było w pełną infrastrukturę (II pułk szturmowy niemiecki). Od 1933 roku istniało w R. lotnisko wojskowe. W dniu 12 września 1952 r. utworzony został pułk lotnictwa myśliwskiego obrony powietrznej kraju. Samoloty przeważnie startowały 3 razy w tygodniu po zatankowaniu pełnego baku. Na lotnisku zlokalizowane były warsztaty naprawcze, ogromne ilości paliwa, samoloty, kilkadziesiąt samochodów, dystrybutory paliw, dystrybutory olejowe, tlenowe i powietrzne oraz holowniki do holowania samolotów. W skład pułku wchodziło około 1000 osób. Lotnisko wyposażone jest w pas startowy o długości 3 km, drogi manipulacyjne, 7 hangarów, płaszczyznę postoju lotów. W tej sytuacji – by wyjaśnić wątpliwości, czy grunty te podlegają w ogóle klasyfikacji gleboznawczej, czy na terenie tym występują profile glebowe powstałe w wyniku naturalnych procesów glebotwórczych wystąpiono do Katedry [...] na [...] o sporządzenie opinii w tej sprawie. W opinii dr hab. B. B. wskazał, że w trakcie badania operatu technicznego gleboznawczej klasyfikacji gruntów lotniska, klasyfikator wykonujący prace nie dla wszystkich odkrywek znalazł wzorce z obowiązującej tabeli klas gruntów, a przyjął określenia klasy bonitacyjnej według własnego uznania oznaczając ich gatunek symbolem "X". Klasyfikacja gleboznawcza polega na porównaniu wzorca z tabeli klas z rzeczywistą odkrywką. Możliwość oznaczenia odkrywek w inny sposób niż w tabeli klas może mieć miejsce tylko w wyjątkowych wypadkach. Nie można zignorować 42 konturów klasyfikacyjnych oznaczonych również po kontroli symbolem "X", to jest odkrywek, dla których nie znaleziono wzorca. Wątpliwa jest poprawność sporządzonej klasyfikacji, bowiem bonitację gruntów prowadzi się w oparciu o wzorcowe profile glebowe tabeli klas gruntów, a nie według indywidualnej, uznaniowej oceny klasyfikatora. Ponadto Dowództwo Sił Powietrznych [...] negatywnie zaopiniowało projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] w rejonie miejscowości W., zaś pismem z dnia 24 maja 2006 r. "A" poinformowała Wójta Gminy, że lotnisko S. – R. pozostaje nadal w sferze zainteresowań resortu Obrony Narodowej i aktualnie prowadzone są prace analityczno - studyjne, na podstawie których może być podjęta decyzja odnośnie jego zakwalifikowania do dalszego wykorzystania w systemie obronności państwa lub rezygnacji z takiego zamiaru. Aktualnie teren lotniska wykorzystywany jest przez Stowarzyszenie "B" do prowadzenia szkoleń pilotów. Stowarzyszenie użytkuje jeden ze schrono - hangarów dla swoich samolotów oraz obiekt "domek pilota" na podstawie zawartej z "A" umowy. Przygotowany do zatwierdzenia przez Radę Gminy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru lotniska w R. w gminie [...] obejmuje obszar ok. 760 ha położonych na północ od drogi krajowej nr [...] w tym również teren lotniska. W projekcie tym teren lotniska przewidziany jest głównie jako tereny komunikacji lotniczej (KS), tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P), teren usług różnych (U). Po rozpatrzeniu odwołania "A" od powyższej decyzji , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 2 lutego 2007 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 7b ust. 2, art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 47 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 nr 19, poz. 97 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy projekt klasyfikacji gruntów dla działek ewidencyjnych nr 43/3, 43/20, 43/23, 43/24, /34,43/35,43/41 położonych w obrębie R. gmina [...] jest zgodny ze stanem faktycznym uwidocznionym na gruncie i odpowiada przepisom prawa. Grunt, dla którego przeprowadzono klasyfikację, jest terenem po byłym lotnisku wojskowym, wykorzystywanym przez wiele lat do celów obronności państwa, który uległ trwałym przeobrażeniom. Powierzchnia gruntu w dużej części została tak zainwestowana i przystosowana na dany cel, że utraciła charakter naturalny (rolniczy). Po części potwierdza to projekt operatu klasyfikacyjnego, przez nie określenie dla dużej części odkrywek wzorca z obowiązującej tabeli klas gruntów i przedstawienia gatunku gleby symbolem "X". Klasyfikator zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, ma obowiązek określić typ oraz klasę gleboznawczą wraz z ustaleniem na gruncie zasięgu poszczególnych konturów. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że mogą występować odkrywki, dla których nie znaleziono wzorca, ale też nie można zignorować 42 konturów klasyfikacyjnych oznaczonych, również po kontroli, symbolem "X". Organ podniósł, że "A" w czasie prowadzonego postępowania nie wykazała, że teren został przeznaczony na cel inny niż wojskowy, np. związany z rolnictwem. Natomiast jak wynika z treści protokołu zdawczo odbiorczego Nr [...] z dnia [...] Minister [...] w dziale VI "Ustalenia Dodatkowe Komisji" w pkt. 4 zwrócił uwagę na "konieczność zachowania charakteru lotniczego nieruchomości". Zgodnie z tym protokołem teren ten był wykorzystywany do startów i lądowań samolotów oraz ma zachować ten sposób użytkowania. Organ drugiej instancji wywiódł, iż przedmiotowy teren, dla którego wykonano klasyfikację gruntów, zgodnie z obwiązującymi przepisami - art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - nie powinien być klasyfikowany, bowiem klasyfikacja taka dokonywana jest tylko dla gruntów rolnych i leśnych oraz wodozbiorów o pow. do 10 ha. W projekcie klasyfikacji gruntów wyodrębniono użytki rolne, gdy tymczasem – zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na takich gruntach prowadzi się wytwórczą działalność w zakresie rolnictwa. Organ wskazał, iż w piśmie z dnia 6 grudnia 2006 r. strona sama potwierdziła, że przedmiotowy teren nie jest gruntem rolnym ani leśnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, jakoby organ, który wydał zaskarżoną decyzję, nie był upoważniony do kwestionowania merytorycznej poprawności operatu klasyfikacyjnego, organ odwoławczy wskazał, iż w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów, organ przed wydaniem orzeczenia rozpatruje projekt klasyfikacji gruntów i zgłoszone do tego projektu zastrzeżenia. W skardze "A" zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - § 4, 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - poprzez błędną wykładnię, oraz przepisów prawa procesowego - art. 7 i 8 k.p.a. W ocenie skarżącego dochował on procedury przewidzianej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Projekt klasyfikacji gruntów został sporządzony przez klasyfikatora, mającego odpowiednie uprawnienia, sprawdzony przez niezależnego inspektora nadzoru z listy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w wyniku czego na projekcie naniesione zostały poprawki pokontrolne. W "Komentarzu do tabeli klas gruntów" autorstwa F. Czarnowskiego i R. Truszkowskiej nie mówi się o tym, że możliwość oznaczenia odkrywek inaczej niż w tabeli klas gruntów istnieje wyłącznie w wyjątkowych przypadkach. Z przepisów prawa nie wynika, ile dokonanych odkrywek musiałoby idealnie pasować do wzorca z tabeli klas gruntów, aby można było zatwierdzić projekt klasyfikacji gruntów. Organ, który wydaje decyzję w sprawie klasyfikacji gruntów, nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej poprawności operatu klasyfikacyjnego - projekt klasyfikacji gruntów może sprawdzać jedynie upoważniony inspektor, którego ma prawo powołać starosta w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w sprawie zatwierdzenia zmiany klasyfikacji. Zadaniem inspektora nadzoru jest opiniowanie operatów klasyfikacyjnych, wykonanych przez uprawnionych klasyfikatorów, i sporządzenie przez niego takiej opinii powinno być dla organu administracji publicznej wiążące. Nieuprawnione jest kwestionowanie przez organ wiarygodności upoważnionego do dokonywania kontroli inspektora i to na podstawie opinii osoby, która zgodnie z prawem nie jest uprawniona do kontroli operatu klasyfikacyjnego. Nietrafny jest zarzut, iż skarżący nie wykazał , że przedmiotowy teren został przeznaczony na inny cel niż wojskowy. Samo przekazanie skarżącemu terenu świadczy o tym, że jednostki MON uznały go za zbędny dla własnych potrzeb, ponadto zatwierdzenie klasyfikacji gruntów stanowić będzie dowód, iż przeklasyfikowany teren zostaje przeznaczony na inny cel. Bezzasadny jest też argument, że przedmiotowe tereny nie są gruntami rolnymi i leśnymi, gdyż postępowanie prowadzone było właśnie po to, aby takimi się stały. Skarżący zaprzeczył, by przyznał, że przedmiotowy teren nie jest gruntem rolnym, bowiem użył jedynie sformułowania "w rozumieniu ustawy", ponieważ w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedmiotowe grunty nie mogą być jeszcze uznane za grunty rolne lub leśne. Projekt klasyfikacji gleboznawczej gruntów nie obejmuje całego obszaru przejętego przez [...] - tereny, na których znajduje się infrastruktura lotniskowa, nie były nigdy wnioskowane do przeklasyfikowania. Skarżący nie kwestionuje faktu, iż dawniej na przedmiotowych terenach było lotnisko wojskowe, lecz zmiana klasyfikacji nie dotyczy całego obszaru po byłym lotnisku, a jedynie części, która nie została zurbanizowana. Zdaniem skarżącego w przeprowadzonym postępowaniu naruszono m.in. art. 7 i 8 k.p.a., bowiem organy administracji miały na uwadze wyłącznie swój interes (głównie w sferze podatkowej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. z 2005 r. Dz. U. Nr 240, poz. 2027) stanowi, że gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi natomiast, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów , przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Procedurę dotyczącą przeprowadzania klasyfikacji gruntów regulują przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19 , poz. 97 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 tegoż Rozporządzenia gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami ( wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich gruntów wymienionych w § 1 ust. 1 Rozporządzenia, niezależnie od tego, w czyim władaniu te grunty się znajdują. Ani przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów nie zawierają definicji gruntów rolnych oraz gruntów leśnych ( pod lasami). Natomiast z treści załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), dotyczącego zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wynika, że użytki rolne to tego rodzaju grunty, na których prowadzona jest działalność rolnicza, lub zajęte pod cel służący takiej produkcji, np. do gruntów ornych zalicza się grunty poddane stałej uprawie, do łąk trwałych - grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, systematycznie koszoną, a do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( t.j. z 2005 r. , Dz. U. Nr 45, poz. 435 ze zm.) w art. 3 stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, lub grunt związany z gospodarką leśną. Ponadto pomocniczo można wskazać, że definicje gruntów rolnych i gruntów leśnych znajdują się w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t. j. z 2004 r., Dz. U. Nr 121, poz.1266 ze zm.). Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że gruntami rolnymi , w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a ponadto inne grunty, jednak takie, które wiążą się z rolnictwem , zaś z art. 2 ust. 1 tej ustawy – iż gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty – określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. W sprawie niesporne było, że działki, których dotyczy niniejsze postępowanie przez wiele lat wchodziły w skład lotniska wojskowego. Z dokumentów wynika, że mimo iż 17 Terenowy Oddział Lotniskowy w G. , działający w imieniu Ministra [...] przekazał w dniu 15 grudnia 2004 r. "A" protokołem zdawczo – odbiorczym nieruchomości zbędne dla resortu Obrony Narodowej , w tym przedmiotowe działki , to jednak z koniecznością zachowania charakteru lotniskowego nieruchomości , co polega na zapewnieniu ochrony obiektu i rejonu lotniska przed zabudową wysokościową mogącą stanowić zagrożenie dla ruchu statków powietrznych , zachowanie powierzchni ograniczających wysokość zabudowy, zgodnie z parametrami dla lotnisk wojskowych , pozostawieniu w stanie nienaruszonym istniejącego układu elementów pola naziemnego ruchu lotniczego wg wymogów dla lotnisk wojskowych ( protokół zdawczo – odbiorczy nieruchomości nr [...] TOL z dnia 15 grudnia 2004 r. w aktach administracyjnych oraz załącznik nr 8 do tegoż protokołu k. [...] akt ). Z treści pism znajdujących się w aktach nie wynika, by resort Obrony Narodowej utracił zainteresowanie terenem byłego lotniska, czyli także przedmiotowymi działkami, niezależnie od tego, czy znajduje się na nich infrastruktura lotniskowa, czy też nie ( pismo Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 31 maja 2006 r., pismo "A" z dnia 24 maja 2006 r. w aktach administracyjnych). Z zebranego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego nie wynika również, by na przedmiotowych działkach prowadzona była jakakolwiek działalność związana z rolnictwem czy gospodarką leśną. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii wypisu z ewidencji gruntów z dnia 18 maja 2005 r. wynika ponadto, że grunty przedmiotowych działek to grunty oznaczone jako "tereny różne" oraz "tereny zabudowy przemysłowej". Mając na uwadze powyższe należało uznać, że grunty działek, których dotyczy niniejsze postępowanie nie są gruntami, o jakich mowa w art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.