II SA/Lu 618/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i J. L. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]., Nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego w miejscu wskazanym przez inwestora, na działkach nr 601/1 i 601/5, położonych w B. P., przy ul. P. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że H. L. występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, dołączyła do wniosku mapę z naniesioną propozycją posadowienia planowanego budynku w granicy z działką sąsiednią o nr 601/4. Odmawiając – decyzją z dnia [...] – ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organ pierwszej instancji podniósł, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wydanie pozytywnej decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przybliżenie lokalizacji planowanego budynku do granicy działki jest uzależnione od usytuowania obiektów znajdujących się na sąsiedniej działce. W granicy działki sąsiedniej nr 601/4, w miejscu gdzie miałby powstać planowany budynek garażowy, nie występuje żadna zabudowa, w związku z czym nie jest dopuszczalna realizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora, to jest po granicy działek. Prezydent Miasta wskazał również, że usytuowanie ślepej ściany o wysokości 5 m i długości ok. 8,7 m w niewielkiej odległości od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi byłoby zaprzeczeniem ładu przestrzennego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji H. i J. L. zarzucili, że decyzja ta narusza ich prawo własności, zaś planowany budynek poprawi estetykę oraz warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego ich posesji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podkreśliło, iż ocenę dopuszczalności wykonania planowanej inwestycji należy przeprowadzić na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w powołanych przepisach. Zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie znajdują się budynki garażowe w wielu przypadkach posadowione przy granicy działek sąsiednich. Działka inwestorska ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, inwestycja nie wymagałaby dodatkowego uzbrojenia, a teren, na którym leży ta działka, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Prezydent Miasta nie miał bowiem uprawnień do rozstrzygania o miejscu posadowienia planowanego do budowy budynku, tym bardziej, że jak podnieśli odwołujący, nastąpiło to w sposób naruszający ich prawa właścicielskie. Ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana z pominięciem wymaganych przepisami odległości określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może być prowadzona jedynie w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie zaś na obecnym etapie postępowania. W decyzji o warunkach zabudowy organ nie analizuje i nie rozstrzyga problemów techniczno-budowlanych, a mogą one być badane tylko wtedy, gdy wynikają one z przepisów szczególnych lub warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dlatego też dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę organ właściwy rozstrzyga o usytuowaniu budynku na gruncie, opierając się w szczególności na przepisie art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji naruszył także, art. 7 i art. 10 k.p.a., poprzez nie zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy podniósł także, iż Prezydent Miasta nie miał prawa do wyrażania oceny co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z normami ogólnymi, dotyczącymi ochrony ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz do uznania, że ocena ta stanowić może przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, wytknięte organowi pierwszej instancji uchybienia wskazują na naruszenie przez ten organ art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co decyzja ta nosi także niedopuszczalne cechy dowolności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. P. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz o utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że wykonanie planowanej inwestycji nie pozbawia go dostępu do światła słonecznego. Decyzja ta – w jego ocenie – narusza także przepisy postępowania administracyjnego, poprzez zaniedbanie wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego, zaniechanie przesłuchania stron oraz niezawiadomienie skarżącego o terminie posiedzenia Kolegium i pozbawienie go możności ochrony swych praw. Organ drugiej instancji naruszył również, zdaniem strony skarżącej, przepisy art. 89 k.p.a. i art. 17 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż nie rozpatrzył odwołania na rozprawie. Strona skarżąca podniosła, że rozmiary planowanego garażu wskazują na to, iż nie będzie to typowy garaż, lecz warsztat mechaniczny przeznaczony do świadczenia usług uciążliwych dla sąsiadów. Planowany do zrealizowania obiekt utrudni dostęp światła słonecznego do pomieszczeń mieszkalnych, a także będzie źródłem zanieczyszczenia środowiska i hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności i z jakich przyczyn powinny być wyjaśnione przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga zatem merytorycznie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tylko wskazuje uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji, które powinny zostać wyeliminowane przez ten organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Organ odwoławczy nie zakwestionował w zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie kumulatywnego spełnienia pięciu przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "ustawa"). Trafnie jednak zauważył, że spełnienie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy przesłanki zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi, nie oznacza, że organ pierwszej instancji był upoważniony do badania – na obecnym etapie postępowania – czy usytuowanie planowanego budynku spełnia wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Należy bowiem podkreślić, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do precyzowania w tejże decyzji miejsca usytuowania wnioskowanych obiektów budowlanych w poszczególnych miejscach danej działki gruntu wyodrębnionej ewidencyjnie. Decyzja ta określa tylko możliwość realizacji na określonej działce gruntu skonkretyzowanego rodzaju inwestycji. O usytuowaniu tejże inwestycji, przy zachowaniu prawem wymaganych odległości od granic działki oraz innych obiektów budowlanych, uprawniony jest rozstrzygać organ prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę. Sąd podziela również wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 454). Podnoszone w skardze zarzuty, iż rozmiary planowanego garażu wskazują na to, iż nie będzie to typowy garaż, lecz warsztat mechaniczny przeznaczony do świadczenia usług uciążliwych dla sąsiadów oraz zarzuty, co do pozbawienia skarżącego dostępu do światła słonecznego oraz nadmiernej emisji hałasu i zanieczyszczenia środowiska przez zamierzoną inwestycję, są na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne. Okoliczności te oceniane będą w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na tym etapie uprawniony organ będzie miał obowiązek uwzględnienia, czy projektowany obiekt czynią zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego, przepisów ustawy o ochronie środowiska, przepisów sanitarnych itd. Sąd nie dopatrzył się również w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ odwoławczy, naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy drugiej instancji – rozpoznając niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym – nie uchybił w szczególności przepisom art. 89 § 1 k.p.a. ani art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).