IV SA/Wa 1149/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 roku sprawy ze skargi M. O., M. O. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego M. O. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...) kwietnia 2006r., po rozpatrzeniu odwołania E.K., K. G., M.i M. małż. O., P. A. i B. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...) stycznia 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego, z garażem w piwnicy przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ew. (...) obr. (...) oraz na części działki nr (...) obr. (...) przy ul. (...) w S. wraz z przebudową zjazdu z ul. (...). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż istotą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy realizacja planowanej inwestycji jest możliwa na danym terenie, a tym samym, czy odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., które w § 3 ust.1 stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowlanej, na której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust.2 cyt. rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, iż z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że proponowana inwestycja jest zgodna pod względem cech zabudowy i zagospodarowania terenu z zabudową istniejącą na omawianym obszarze. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż usytuowanie projektowanego obiektu ze względu na jego planowane usytuowanie w głębi działki nr (...), pozwala na odstąpienie od wyznaczenia dla tej inwestycji warunków dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak też szerokości elewacji frontowej zdaniem organu odwoławczego. Projekt decyzji według organu nie wymagał uzgodnienia z zarządcą drogi, ponieważ funkcję tę, w tym przypadku, pełni Prezydent Miasta S. Ustalenia decyzji według organu drugiej instancji spełniają wymóg ustawy o drogach publicznych w zakresie dostępu nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, do drogi publicznej. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniach wyjaśnił, iż planowana inwestycja w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1994r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zalicza się do wymagających, ani też do mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Decyzja o warunkach nie określa stanów technicznych budynków na działkach sąsiednich, warunków ich remontu i konserwacji. Działka nr geod. (...) nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem osiedla mieszkaniowego, posiadającego komunikację z ul. (...), a wjazd na teren planowanej inwestycji jest możliwy tylko z ul. (...). W decyzji o warunkach zabudowy w pkt d) organ pierwszej instancji określił wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, które zabezpieczają interesy mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Ustalenia te wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, który musi uwzględnić warunek bezpieczeństwa użytkowników dotychczasowego ciągu pieszego. Kwestie szczegółowe dotyczące warunków technicznych planowanej przebudowy zjazdu z ul. (...), w tym jego szerokość projektowanego oraz zapewnienie funkcjonowania ciągu pieszego dla mieszkańców budynku przy ul. (...), nastąpią na etapie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie dopatrzył się naruszenia przepisów kpa przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie wnieśli M. i M. małż. O., K. G. oraz B. C., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 2 ust.2 pkt 5, art.61 ust.1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia wpływu planowanej inwestycji na obiekty znajdujące się na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania, w szczególności nie odnosi się do budynku skarżących. Zdaniem skarżących realizacja planowanej inwestycji negatywnie wpłynie na stan techniczny budynku skarżących, zwłaszcza przez ciężki sprzęt i samochody ciężarowe, które na plac budowy będą wjeżdżały od ul. (...) obok ich budynku. Dojazd do planowanej inwestycji, zadaniem skarżących, powinien odbywać się od ul. (...), gdyż działka ta graniczy z działką, na której istnieje budynek mieszkalny wybudowany przez tego samego inwestora, i oba budynki będą stanowiły całość architektoniczno - budowlaną w formie mini osiedla. Skarżący stwierdzili, iż działka objęta inwestycją wprawdzie nie ma dostępu do ul. (...), to jednak, ich zdaniem, ma dostęp do nieruchomości położonych przy ul. (...), na których działalność gospodarczą prowadzi żona inwestora. Z tego też względu, ich zadaniem, dojazd do planowanej inwestycji powinien być od ul. (...) przez sąsiednią działkę. Zdaniem skarżących, stan techniczny ich budynku, przy którym zaplanowano wjazd na przedmiotową nieruchomość, sprawia, że w rzeczywistości działka inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej, który mógłby spełniać oczekiwania inwestora w zakresie prowadzenia na niej inwestycji budowlanej. Zdaniem skarżących w tych warunkach organy bezzasadnie uznały, że przedmiotowa nieruchomość ma dojazd do drogi publicznej, czym naruszyły art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy nie zbadały stanu faktycznego sprawy pod tym kątem, czym naruszyły art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. i M. małż. O. oraz K.G. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Natomiast skarga B. C. została prawomocnym postanowieniem odrzucona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu badania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podlegają uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Według art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu ( Dz.f U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą określenie przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, parametrów technicznych inwestycji, dane charakteryzujące wpływ na środowisko w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy), przy czym zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Z przytoczonych powyżej uregulowań prawnych wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynków, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy zagospodarowania danego terenu w myśl art. 61 ust.1 pkt 1- 5 oraz przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury daje podstawę do określenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy, a które w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą precyzowane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż inwestor K. S. - właściciel Przedsiębiorstwa Budowlanego w S. we wniosku z dnia 4 sierpnia 2005r. określił podstawowe parametry techniczne budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidzianego do realizacji na działce nr (..) przy ul. (...) w S., podając, iż budynek będzie miał 3 kondygnacje nadziemne, garaż w piwnicy, wysokość budynku 15 m, szerokość od 12-18 m, długość - 100 m, kształt dachu dwuspadowy, powierzchnia terenu pod zabudowę wynosi 1600 m2, pod komunikację - 900 m2 , a pod zieleń -1150 m2. Wprawdzie, w niniejszej sprawie, stosownie do treści § 3 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak w ocenie Sądu, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza ta spełnia wymogi, określone w ust.2 wymienionego § 3, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Wątpliwości wiążą się z tym, iż - po pierwsze - w części opisowej sporządzonej analizy nie podano szerokości frontu działki, przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), a który stanowi podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego, pod drugie - kopia mapy, stanowiąca część graficzną analizy, nie podaje skali w jakiej została sporządzona (art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy). Podkreślenia wymaga, iż wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie zasadniczej niezgodnie z powołanymi wyżej przepisami przesądza nie tylko o wadliwości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale również ustalonych na jej podstawie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej, nie spełnia wymogów powołanego wyżej § 3 ust.1 cyt. rozporządzenia, gdyż nie przedstawia wyników do jakich organ doszedł po przeanalizowaniu wyznaczonego obszaru wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora. Zawarcie w części pisemnej analizy li tylko wniosków dotyczących określenia parametrów technicznych i to tylko niektórych z wymaganych parametrów, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, pozostaje w wyraźniej sprzeczności z przepisami § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zgodnie z tymi przepisami rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy ma określać linię nowej zabudowy na działce inwestora, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frotowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu, przy czym te parametry techniczne muszą wynikać ze sporządzonej analizy obszaru wyznaczonego. Przepisu wymienionego rozporządzenia przewidują możliwość odstępstwa od wyników analizy dotyczących poszczególnych parametrów, z tym że organ obowiązany jest uzasadnić przyczyny zastosowanego odstępstwa. W żadnym razie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisy ww. rozporządzenia nie przewidują możliwości pominięcia ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy chociażby jednego z parametrów, o których mowa w § 4 do § 8 tegoż rozporządzenia, jak to z naruszeniem wskazanych przepisów uczyniły w tej sprawie organy administracyjne obu instancji. Trzeba bowiem zauważyć, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy wszystkich wymaganych parametrów technicznych planowanej inwestycji jest konieczne z tego względu, iż zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, jak również jest wiążąca dla projektanta inwestycji. W niniejszej sprawie wymaga ponadto wyjaśnienia kwestia właściwości organów do załatwiania sprawa dotyczących warunków zabudowy. Otóż , zgodnie z art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta na wniosek złożony przez inwestora. Zatem tylko wskazany wyżej organ uprawniony do rozpatrywania wszelkich wniosków stron złożonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż pismo inwestora z dnia 28 września 2005r. zawierające uwagi odnoszące się do inwestycji objętej jego wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2005r. było rozpatrywane przez nieuprawnione kolegium prezydenta. Takie postępowanie jest niedopuszczalne w świetle powołanego art. 60 ust.1 ustawy, jak też w myśl art. 19 i 20 kpa, zgodnie z którymi organ administracji ma obowiązek przestrzegania swojej właściwości na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż rozpatrywanie wniosków stron przez wewnętrzny organ gminy, w tym konkretnym przypadku przez kolegium prezydenta, stanowiło naruszenie właściwości organu administracji, w tym przypadku Prezydenta Miasta S. Stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa może prowadzić do wniosku, że postępowanie organu pierwszej instancji jest dotknięte wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy tą kwestią w ogóle się nie zajął. W ocenie Sądu zarzuty skargi, iż dojazd do terenu planowanej inwestycji powinien być ustalony od ul. (...) z tego powodu, iż ustalony w decyzji organu pierwszej instancji wjazd od ul. (...) negatywnie wpłynie na stan techniczny ich budynku nie mógł być uwzględniony, albowiem jak trafnie podniósł organ odwoławczy warunki techniczne wykonania tegoż dojazdu zostaną ustalone w pozwoleniu na budowę i w tymże postępowaniu mogą być podnoszone. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz utrzymana w nią mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają nie tylko wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 7, 77 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględni uwagi przedstawione powyżej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.