III SA/Lu 279/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2007r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do prowadzonego postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L.na postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Departamentu Mienia Samorządowego, Infrastruktury i Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] w sprawie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. jako organizacji społecznej do prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej T.-Z. wydanego z upoważnienia Marszałka Województwa firmie FUH "N." J.N., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji powołał się na brzmienie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą konkurencyjną w stosunku do strony postępowania administracyjnego, co wynika z § 6 ust. 5 statutu Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. i odpisu z KRS. Ponadto podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 1 statutu stowarzyszenia celem stowarzyszenia jest integracja właścicieli prywatnych środków transportu i reprezentowanie ich interesów. Stąd stowarzyszenie w niniejszym postępowaniu nie działałoby w interesie społecznym, ale w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób (podmiotów) prowadzących działalność konkurencyjną wobec strony postępowania tj. w interesie członków stowarzyszenia, jak i samego stowarzyszenia jako przedsiębiorcy. Organ podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. W zażaleniu stowarzyszenie wskazało, że postanowienie zostało oparte na błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na przyjęciu dowolnej definicji interesu społecznego, zakładającej, że pojęcie to nie obejmuje interesu grupy zawodowej przewoźników oraz że grupa ta nie może reprezentować interesu innych osób, w szczególności pasażerów. Stowarzyszenie podniosło, że żadna organizacja społeczna nie skupia wszystkich obywateli RP, stąd każda organizacja ma, w jakimś sensie, charakter partykularny. Przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wymaga, by za dopuszczeniem danej organizacji do udziału w postępowaniu przemawiał interes całego społeczeństwa, wszystkich jego członków razem i każdego z osobna. Ustawodawca w powołanym przepisie nie posłużył się określeniem interesu ogólnospołecznego, a tym bardziej państwowego. W warunkach gospodarki rynkowej różne organizacje społeczne działają w interesie różnych grup społecznych, co w żadnej mierze nie pozbawia tego działania waloru społecznego. Zdaniem stowarzyszenia interes społeczny przemawia za dopuszczeniem do postępowań takich organizacji społecznych, których interesy, zgodne z celami statutowymi, dotyczą przedmiotów tych postępowań. Rozpatrując zażalenie, kolegium podało, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem kolegium w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka toczącego się postępowania administracyjnego, a udział Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. w tym postępowaniu uzasadniają cele statutowe tego stowarzyszenia, jednakże nie została spełniona przesłanka związana z interesem społecznym. Za udziałem stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu nie przemawia interes społeczny, który jest czymś więcej niż interes partykularny członków Stowarzyszenia. Organ wskazał, że członkowie stowarzyszenia, jak i samo stowarzyszenie przeciwko firmie FUH "N." J.N. usiłowali wszczynać i prowadzić liczne postępowania administracyjne. Zdaniem kolegium nie można utożsamiać partykularnego interesu członków stowarzyszenia z interesem społecznym. Jeśli przewoźnik narusza zasady konkurencji, to właściwym w tym względzie jest Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie antymonopolowe w tym Urzędzie z wniosku członków stowarzyszenia przeciwko firmie "N." było wszczęte w 2006 r. Na rozstrzygnięcie w sprawie nie ma wpływu kwestia prowadzenia, czy też nie działalności konkurencyjnej przez samo stowarzyszenie. Najbardziej istotne jest, że działalność konkurencyjną prowadzą członkowie stowarzyszenia, co powoduje, iż w wypadku dopuszczenia go do postępowania będzie ono realizowało partykularne interesy swoich członków a nie interes społeczny. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie Prywatne Transportu Samochodowego "B." w L. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 2, § 2 i § 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukonstytuował się pogląd, że organizacja społeczna może uczestniczyć na prawach strony w tych postępowaniach, których przedmiot jest zbieżny z zakresem działania członków tej organizacji tak, by była kompetentna do skorzystania z szeregu uprawnień w takim postępowaniu. Wielokrotnie podkreślano, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego jasno określił kryteria udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, ale pozostawił organowi duży zakres swobody, ponieważ posłużył się nieostrym pojęciem "interes społeczny", którą to przesłankę za każdym razem trzeba indywidualnie wyjaśnić. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że działalność firmy "N." niezgodna z prawem była bezpośrednią przyczyną likwidacji części lub całości działalności gospodarczej polegającej na transporcie drogowym osób na liniach komunikacyjnych, na których pojawił się J.N. i podniosło szereg kolejnych argumentów związanych ze sposobem organizowania działalności przez J.N. Przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wymaga przy tym, by za dopuszczeniem danej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym przemawiał interes całego społeczeństwa, wszystkich jego członków razem i każdego z osobna. Ustawodawca w powołanym przepisie nie posłużył się określeniem interesu ogólnospołecznego, a tym bardziej państwowego. W warunkach gospodarki rynkowej różne organizacje społeczne działają w interesie różnych grup społecznych, co w żadnej mierze nie pozbawia tego działania waloru społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżące stowarzyszenie pismem z dnia [...] marca 2006 r. wniosło o dopuszczenie go jako organizacji społecznej do postępowania administracyjnego o cofnięcie J.N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "N." zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii T.-Z., na zasadach określonych w art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym określa przepis art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem (...) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten wymaga od organizacji społecznej wykazania, że jej żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się aktualnie postępowaniu administracyjnym jest uzasadnione celami statutowymi, a nadto, że za takim udziałem przemawia interes społeczny. Z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika zatem, że muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: 1) postępowanie musi toczyć się przed organem pierwszej lub drugiej instancji, 2) musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działania) organizacji społecznej, 3) uczestnictwo organizacji społecznej na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. W niniejszej sprawie zgodzić się należy ze stanowiskiem kolegium, że zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki, skoro wniosek z dnia [...] marca 2007 r. skarżącego stowarzyszenia do kolegium wpłynął po wszczynającym postępowanie wniosku K. i S. P. z [...] marca 2007 r. o cofnięcie J.N. zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób, a w myśl § 6 ust. 1 statutu Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L. celem stowarzyszenia jest integracja właścicieli prywatnych środków transportu i reprezentowanie ich interesów . Natomiast trzecia przesłanka, jak trafnie uznało kolegium, nie została spełniona. Skarżące stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału ani w zażaleniu, ani w skardze nie podało okoliczności uzasadniających przyjęcie, że za jego udziałem w tymże postępowaniu o cofnięcie zezwolenia jednemu z przewoźników nie będącym członkiem stowarzyszenia wykonującym przewozy na linii T.-Z. przemawia interes społeczny. Wprawdzie w skardze jako okoliczność mającą wskazywać na interes społeczny skarżący podał, że interes społeczny może polegać na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności, tj. w niniejszej sprawie grupa przewoźników zrzeszona w stowarzyszeniu "B.", to jednak okoliczność ta, w ocenie sądu, nie może przemawiać za dopuszczeniem skarżącego do udziału w tymże postępowaniu. Podkreślić należy bowiem, że trzeba odróżnić legitymowanie się celem statutowym organizacji społecznej i zgodność wniosku organizacji z interesem społecznym. Wydaje się, że skarżące stowarzyszenie nie odróżniło tych dwóch przesłanek i celem wykazania spełnienia przesłanki dotyczącej interesu społecznego powoływało legitymowanie się działaniem na rzecz stowarzyszonych w nim przewoźników, tj. wykonywanie celu statutowego. Zważyć należy, że odnośnie wykonywania regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii T.-Z. za odnoszące się do interesu społecznego uznać by można przykładowo działania w interesie wszystkich obecnych i potencjalnych klientów na tej trasie, tj. w kierunku zwiększania częstotliwości i ilości kursów, a także jakości przewozów, bądź w interesie przewoźników działających na tej trasie, np. w przypadku podejmowania czynności przeciwko działaniom organów administracji publicznej skierowanych do tych właśnie przewoźników. Nie można jednakże uznać działaniem w interesie społecznym wstępowania przez stowarzyszenie przewoźników do postępowania o cofnięcie zezwolenia na przewóz innemu konkurencyjnemu dla stowarzyszonych przewoźnikowi celem przyczynienia się do cofnięcia owego zezwolenia. Stwierdzić należy, że stowarzyszenie, powołując się na ochronę swoich członków, wyraźnie wskazało na partykularny interes samego stowarzyszenia i jego członków, którzy prowadzą działalność gospodarczą i są żywotnie zainteresowani ze względów konkurencyjnych w udziale w postępowaniu i przyczynieniu się do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia konkurencyjnemu dla nich przewoźnikowi. Nie można zatem powiedzieć, by fakt występowania Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "B." w L., zrzeszającego jedynie część przewoźników działających na rynku [...] w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia zezwolenia jednemu z przewoźników wykonujących działalność na terytorium województwa [...], a nie stowarzyszonemu w owej organizacji, wypełniał definicję interesu społecznego. Zarówno w orzecznictwie, jak też w literaturze przedmiotu podkreślane jest, że udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 258). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.