VII SA/Wa 1272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi B.M. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. skargę oddala VII SA/Wa 1272/07 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] marca 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. jako organ prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w M. przy Al. N. [...] , zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. (organu samorządu zawodowego) o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez mgr farmacji B. M. - kandydata na kierownika tej apteki. W dniu [...] marca 2007r. Okręgowa Rada Aptekarska w B. na podstawie art. 29 pkt. 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. Nr 9 poz. 108 z późn. zm.) w związku z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. prawo farmaceutyczne (Dz. U. 126, poz. 1381, z późn. zm.) podjęła uchwałę, że B. M. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. W uzasadnieniu podano, że powodem negatywnej opinii był fakt nieprzestrzegania przez B. M. uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie nieprzestrzegania przez apteki przepisów Prawa farmaceutycznego dotyczących reklamy leków oraz uchwała tej Rady z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w sprawie cofnięcia pozytywnej opinii na kierowanie apteką. Ponadto wskazano na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2006 r. nakazującą natychmiastowego zaprzestania prowadzenia reklamy produktów leczniczych przez aptekę kierowaną przez skarżącą. B. M. złożyła zażalenie na uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] marca 2007 roku stwierdzającą, że nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. W zażaleniu wskazała, że przedstawione przez Okręgową Radę Aptekarską uchwały z lat ubiegłych nie mają żadnego znaczenia dla oceny rękojmi. Poza tym przy stwierdzeniu barku rękojmi Okręgowa Rada Aptekarska w B. oparła się na nieprawomocnej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2006. r. o zakazie reklamy. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podnosiła, że Uchwała z dnia [...] marca 2007. r. Okręgowej Rady Aptekarskiej nie uwzględniała wskazań Naczelnej Izby Aptekarskiej z dnia [...] grudnia 2006 r., która określiła elementy brane pod uwagę w toku postępowania przy ocenie rękojmi należytego prowadzenia apteki. Po rozpatrzeniu zażalenia B. M., Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz. 108, z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uchwałą Nr IV/9/2004 Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Rady - postanowiło umorzyć postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W analizowanej sprawie zaskarżone postanowienie (uchwała) Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. zostało wydane na podstawie art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Opinia ta w znaczeniu procesowym umocowana jest w przepisach art. 106 § 1 i 5 kpa, przewidujących wydawanie postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. W stanie faktycznym sprawy przed rozpatrzeniem niniejszego zażalenia przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w M. przy Al. N. [...], tym samym nie uwzględnił negatywnej opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. co do B. M. jako kierownika tej apteki. W związku z tym Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej stwierdziło, że pomimo wniesienia zażalenia nie miało możliwości zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. Na poparcie tego twierdzenia przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 28 kwietnia 2003 r. (II SA 1817/01, LEX nr 157747) , z dnia 7 marca 2002 r. (NSA II SA 2938/00, LEX nr 81776) gdzie sąd stwierdził, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości (...). Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Nadto wyrok z dnia 7 lipca 2001 r. (NSA IV SA 323/99, LEX nr 79343) gdzie zawarto tezę, że organ współdziałający, wyrażając stanowisko w zakresie swojej właściwości, uczestniczy w czynnościach postępowania w sprawie administracyjnej już zawisłej przed innym organem. Nie jest więc możliwe wydawanie postanowień przez "organ współdziałający" na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jeżeli nie toczy się postępowanie administracyjne lub organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się o zajęcie takiego stanowiska. Mając na uwadze przywołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uznało, że postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe w momencie zakończenia postępowania głównego, tj. w chwili wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i należało je umorzyć. Na marginesie organ wskazał, że skoro przepis prawa uzależnił wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutyczny w B. przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie rękojmi, naruszało przepis art. 106 § 1 kpa (powołano uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98, ONSA 1999/117) Skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] maja 2007 r. wniosła B. M. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonej uchwały poprzez uchylenie uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia [...] marca 2007r. i orzeczenie, że B. M. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: * art. 105 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania zażaleniowego * art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego zastosowanie * art. 106 kpa w związku z art. 29 pkt 5 oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, poprzez wadliwe uznanie, że wydanie decyzji w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki powoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania - art. 7 oraz 8 kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę prawa skarżącej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - art. 30 Konstytucji RP, poprzez umorzenie postępowania i odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy oraz pozostawienie w obrocie prawnym uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w B., naruszającej godność i dobre imię skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że fakt iż [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wydał zezwolenie na prowadzenie apteki już po wniesieniu zażalenia przez skarżącą, nie uzasadniał rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Strona miała bowiem prawo, a organ obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Umorzenie postępowania stanowi wyjątek od generalnych zasad rządzących postępowaniem i stosowany może być tylko w takich przypadkach, gdy osiągnięcie celów procesu staje się nieaktualne. Skarżąca nie kwestionowała konieczności wystąpienia Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do samorządu aptekarskiego z wnioskiem o wydanie opinii oraz jej niewiążącego charakteru, zwłaszcza w kontekście korzystnej dla niej decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie godziła się jednak z zaskarżanym postanowieniem wskazującym, że zasadność opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. nie może być badana z uwagi na wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Podkreśliła, że uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. cały czas funkcjonuje w porządku prawnym mimo, że jest nierzetelna, nieprawdziwa i jednoznacznie krzywdząca. Skarżąca powoływała się na art. 30 Konstytucji RP wskazując, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Rozstrzygnięcie, które pozostawiło w obrocie prawnym krzywdzącą, nieprawdziwą i stronniczą opinię o skarżącej, narusza jej godność - zarówno jako człowieka, jak i osoby pełniącej szczególną rolę społeczną - farmaceuty, kierownika apteki. Możność dalszego posługiwania się nieprawdziwą opinią powoduje, że naruszenia godności skarżącej mogą wystąpić również w przyszłości, tym samym sprawa dla skarżącej nie stała się bezprzedmiotowa. Zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej odmawia skarżącej ochrony jej godności i merytorycznego rozpoznania sprawy, co jest sprzeczne z dyspozycjami art. 7 i 8 kpa. O bezprzedmiotowości postępowania można byłoby mówić w sytuacji, gdyby uchwała przestała istnieć w porządku prawnym, a tymczasem opinia Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. nadal funkcjonuje i może być nadal wykorzystywana przeciwko skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jego wydania. Na wstępie należy podkreślić, że co do zasady istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ II instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogą wystąpić okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w danej sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 kpa), organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania. Aby ocenić kwestię czy w sprawie niniejszej zachodziła bezprzedmiotowość postępowania należy wskazać, że w ujęciu procesowym uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej została wydana na podstawie art. 106 § 5 kpa, zaś podstawą materialnoprawną był przepis art. 29 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz. 108 z późn. zm.) oraz przepis art. 99 ust 4 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne( Dz. U. 126, poz.1381 ze zm.). Wymienione przepisy, zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielania koncesji na prowadzenie apteki. Ten tryb postępowania określa rolę organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w czynnościach głównego postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Mimo to stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie głównej , niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. W kontekście tych uwag nie było wadliwe umorzenie przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej postępowania zażaleniowego w sytuacji gdy nie toczyło się już postępowanie główne. Odnosząc się do zrozumiałego ze względów emocjonalnych argumentu, że w ten sposób pozostawiono w obrocie prawnym krzywdzące skarżącą postanowienie (wadliwe merytorycznie) wskazać trzeba, że samo w sobie nie stanowi ono żadnego rozstrzygnięcie, nie kreuje praw i obowiązków strony i że można go traktować jako swoisty dowód w sprawie, na którym Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny się nie oparł i nie uwzględnił go przy rozstrzyganiu kwestii zezwolenia na prowadzenie apteki. Jednak z samej tej przyczyny, że uchwała pozostawia materialny ślad negatywnej oceny osoby kierownika apteki w zakresie rękojmi należytego jej prowadzenia, nie można mówić o konieczności prowadzenia postępowania zażaleniowego. Także zarzut skargi, co do naruszenia art. 30 Konstytucji RP jest bezzasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Okręgowa Rada Aptekarski może udzielić negatywnej opinii w zakresie rękojmi należytego prowadzenia apteki. Takie rozstrzygnięcie co do zasady nie narusza godność człowieka, jak i "osoby pełniącej szczególną rolę społeczną - farmaceuty, kierownika apteki" - nawet wówczas kiedy merytorycznie nie jest właściwe. Jest to bowiem organ ustawowo powołany do ich wydawania, natomiast oceny zawarte w opiniach nie zawsze będą prawidłowe. Wprawdzie przez wniesienie zażalenia strona nabyła prawo do wzięcia czynnego udziału także w postępowaniu w drugiej instancji, zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego, ale gdy organ prowadzący postępowanie główne wydał decyzję od razu, posiadając jedynie opinię organu pierwszej instancji, prowadzenie postępowania zażaleniowego jest bezprzedmiotowe. Wydanie przedwczesne decyzji w postępowaniu głównym spowodowało, że zasada dwuinstancyjności nie mogła być zrealizowana w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko (opinię), a cel postępowania zażaleniowego został zniweczony. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny jako organ prowadzący postępowanie główne wiedząc, że w stosunku do postanowienia Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. wniesiono środek zaskarżenia, powinien się liczyć z możliwością zmiany stanowiska (opinii) i w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości. Zasada legalności (art. 6 kpa) nie pozwalała organowi prowadzącemu postępowania główne oprzeć się na niestabilnej opinii (stanowisku) organu współdziałającego bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa. Jednak ta okoliczność nie może decydować o konieczności rozpatrzenia zażalenia, skoro bez wątpienia zakończyło się już postępowanie główne. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).