IV SA/Wa 1441/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Opyrchał, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej D. K. kwotę 200 (dwieście( złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1441/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., zwany dalej "Dyrektorem Oddziału", utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji W. z siedzibą w W., zwanego dalej "Kierownikiem Biura", z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) o przyznaniu D. D., zwanej dalej "skarżącą", płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału wskazał, iż decyzją z dnia(...) marca 2007 r. Kierownik Biura przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Jako podstawę decyzji przyjęto zawyżenie powierzchni w wymiarze 20,31% dla Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i 645,38% dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że nie ponosi winy za zaniedbanie, a to ze względu na poważne kłopoty ze zdrowiem i chorobę bliskiego krewnego uniemożliwiającą jej wykonanie na czas wszystkich prac polowych. Rozpatrzywszy odwołanie Dyrektor Oddziału nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy podniósł, iż orzeczenie organu I instancji oparto na ustaleniach z kontroli na miejscu zawartych w protokole nr (...). Nieprawidłowości dotyczyły dwunastu z dwudziestu jeden zadeklarowanych działek rolnych (kody błędu: DR 13 -, DR 13+, DR 4, DR 18, DR 7). Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła (...) ha (20,31%).Jeżeli różnica między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30%, to kwota płatności jaka ma być przyznana jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę (art.138 Rozporządzenia Komisji WE nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad stosowania Rozporządzenia Komisji WE nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców - Dz.Urz.UE L 345 z 20 listopada 2004 r.). Wyliczona według powyższego kwota JPO należnej po zmniejszeniu wynosi (...) zł. Powierzchnia użytków rolnych zadeklarowana do UPO wyniosła (...) ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła (...) ha (645,38%). Zgodnie z art.51 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. z późn.zm.) jeżeli różnica ta przekracza 50% rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Kwota sankcji w niniejszej sprawie (...) zł. Obniżki i wyłączenia z płatności możliwe są wyłącznie w przypadku wykazania przez rolnika, że nie jest winny nieprawidłowości ze względu na nadzwyczajne okoliczności lub działanie siły wyższej (art.68 Rozporządzenia nr 796/2004). Przykładową nadzwyczajną okolicznością jest długookresowa niezdolność rolnika do pracy (art.40 Rozporządzenia nr 1782/2003). Chodzi tu jednak o okoliczność, która zaistniała w roku, w którym rolnik ubiegał się o dopłaty. Problemy zdrowotne skarżącej mają charakter długotrwały (zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności datuje się ona od 1990 r. i ma charakter czasowy do dnia (...) 2007 r.). Wymienione przez stronę schorzenia, nawet przy uznaniu, że zgodnie z załączoną dokumentacją nasiliły się po 2004 r., nie stanowiły nadzwyczajnej okoliczności uniemożliwiającej stronie prowadzenie działalności rolniczej, co potwierdza złożenie przez stronę w 2004 r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich co do tego samego areału użytków rolnych. Nadzwyczajną okolicznością nie jest choroba krewnego, albowiem nie był on stroną niniejszego postępowania. Niezależnie od powyższego nawet przy uznaniu choroby krewnego za nadzwyczajną okoliczność pozwalającą na uchylenie sankcji, jej zgłoszenie Agencji następuje w formie pisemnej w terminie 10 dni od daty jej ustania (art.72 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004), którego to obowiązku strona nie dopełniła. Organ odwoławczy wskazał również, iż nie uwzględnił przedstawionych przez skarżącą dowodów w postaci zdjęć zrobionych według twierdzenia skarżącej na działkach ewidencyjnych (...) i (...). Porównanie tych zdjęć z materiałem fotograficznym załączonym do protokołu z kontroli na miejscu prowadzi do przekonania, że w czasie kontroli w sierpniu 2006 r. działka rolna Y nie może zostać zakwalifikowana jako łąka trwała, a jedynie jako ugór. W skardze na decyzję Dyrektora Oddziału skarżąca podtrzymała stanowisko, iż choroba jej i pomagającego jej w gospodarstwie wuja stanowią okoliczności nadzwyczajne w rozumieniu art.40 Rozporządzenia nr 1782/2003. Skarżąca przyznała, iżjej choroba jest istotnie długotrwała, niemniej w przeciwieństwie do lat ubiegłych, kiedy jej przebieg był łagodny, wiosną 2006 r. nastąpiło stan zdrowia skarżącej uległ gwałtownemu pogorszeniu, powodując konieczność ograniczenia do minimum prac w gospodarstwie. Powyższe było spowodowane również tym, iż wuj skarżącej, który pomagał jej w prowadzeniu gospodarstwa przeszedł ciężką operację kardiochirurgiczną. W skardze zawarto szczegółowy opis pogorszenia się stanu zdrowia skarżącej, jej dzieci i wuja, a do skargi załączono obszerną dokumentację lekarską dotyczącą tychże osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Dyrektora Oddziału na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję, podobnie jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art.7, 77 i 107§3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą sprawy jest ustalenie, czy w sprawie zaszły warunki do zastosowania art.68 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz art.40 ust.4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Z art.68 ust.1 Rozporządzenia nr 796/2004 wynika, iż obniżki i wyłączenia z płatności bezpośrednich nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik wykaże, że nie jest winny nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z art.40 ust.4 Rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak np. długookresowa niezdolność rolnika do pracy (pkt b). Skarżąca wywodzi, iż przesłanki wskazane w przywołanych przepisach zostały spełnione w jej przypadku, albowiem w roku, w którym ubiegała się o dopłaty chorowała zarówno ona, jak i pomagający jej w prowadzeniu gospodarstwa wuj. W toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu sądowym skarżąca przedłożyła szereg dokumentów dotyczących stanu jej zdrowia w roku 2006, tj. w roku, w którym ubiegała się o dopłaty, tj.: 1) wyniki badań bakteriologicznych z dnia (...) 2006 r. przeprowadzonych przez Pracownię Badań B. przy ulicy (...) w W. 2) opis zdjęć rentgenowskich kręgosłupa szyjnego z dnia (...) 2006 r. sporządzony przez lek. med. A.Z., 3) wynik badania MR kręgosłupa szyjnego z dnia (...) 2006 r. sporządzony przez dr hab. med. P. T., 4) zaświadczenie lekarskie z dnia (...) 2006 r. wystawione przez dr hab. n. med. prof. nadzw. J.B., 5) wynik badania MR głowy z dnia (...) r. sporządzony przez dr hab. med. P. T., 6) opis badania USG Doppler tt. szyjnych z dnia (...) 2006 r. sporządzony przez lek. med. W.O., 7) wynik badania neurochirurgicznego z dnia (...) 2006 r. sporządzony przez dr n. med. M.M., 8) epikryzę opisową z dnia (...) 2006 r. sporządzoną przez spec. rehabilitacji medycznej neurologa R. K., potwierdzającą przebywanie przez skarżącą na Oddziale Rehabilitacji Dziennej Centralnego Szpitala Klinicznego (...) w dniach od (...) do (...)2006 r. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie była ocena powyższego materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy dokumentuje on długookresową niezdolność skarżącej do pracy. Obowiązek ten nie został wykonany w sposób prawidłowy. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy stanowisko organów, które nie dokonując szczegółowej analizy dowodów dostarczonych przez stronę, wykluczyły możliwość wystąpienia długookresowej niezdolności skarżącej do pracy z tej racji, iż skarżąca ma problemy zdrowotne od dawna, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności datującej się od 1990 r. i mające charakter czasowy do dnia (...) 2007 r. Zdaniem organu odwoławczego wymienione przez stronę schorzenia, nawet przy uznaniu, że zgodnie z załączoną dokumentacją nasiliły się po 2004 r. nie stanowiły nadzwyczajnej okoliczności uniemożliwiającej stronie prowadzenie działalności rolniczej, co miałoby potwierdzać złożenie przez skarżącą w 2004 r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich co do tego samego areału użytków rolnych. W ocenie Sądu natomiast nie może ulegać wątpliwości, iż wymieniona w art.40 ust.4 Rozporządzenia nr 1782/2003 długookresowa niezdolność rolnika do pracy stanowiąca zdarzenie nadzwyczajne może wystąpić również w okresie, w którym rolnik występujący o dopłaty bezpośrednie od dłuższego czasu legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, a jednocześnie w latach poprzednich, w których wspomniane orzeczenie również obowiązywało, korzystał z dopłat. Warunkiem wystąpienia niezdolności do pracy jest jednakże na tyle istotne pogorszenie się stanu zdrowia rolnika w roku kolejnym, w którym ubiega się on o dopłaty, iż stanowi to przeszkodę do prowadzenia gospodarstwa w taki sposób, aby wymogi niezbędne do uzyskania dopłat otrzymać. Tym samym z punktu widzenia oceny, czy długookresowa niezdolność do pracy miała miejsce, czy też nie, nie ma znaczenia fakt, iż niezdolności tej nie spowodowały schorzenia nowo nabyte, ale takie, które występowały z różnym nasileniem od szeregu lat. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest zatem to, czy w roku, w którym skarżąca ubiegała się o dopłaty, jej schorzenia miały na tyle intensywny przebieg, iż uniemożliwiały prowadzenie normalnej działalności rolniczej. Nie sposób odmówić słuszności twierdzeniu organu odwoławczego, iż ciężar dowodu w powyższym zakresie spoczywa na skarżącej, która winna w sposób przekonujący wykazać, iż w jej przypadku zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie art.40 Rozporządzenia 1782/2003. Stwierdzić należy, iż przedkładając w postępowaniu administracyjnym obszerną dokumentację skarżąca niewątpliwie wykazała, iż w roku 2006 stan jej zdrowia wymagał licznych interwencji medycznych. Powyższego nie można wprawdzie automatycznie utożsamiać z wykazaniem przez skarżącą wystąpienia w 2006 r. jej długookresowej niezdolności do pracy, można jednakże mówić o uprawdopodobnieniu tego faktu, a w żadnym razie nie można mówić o oczywistej gołosłowności twierdzeń skarżącej. Organy orzekające w sprawie obciążał w związku z powyższym obowiązek ich zweryfikowania i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, którego to obowiązku nie wykonano. Zaniechano w ten sposób wyjaśnienia kwestii o charakterze zasadniczym, tj. nie oszacowano na podstawie złożonych dokumentów oraz ewentualnych dodatkowych wyjaśnień skarżącej należało długości okresu przypadającego w 2006 r., w którym skarżąca nie była zdolna do pracy. Powyższe nie pozwala Sądowi na uznanie, iż istotne okoliczności sprawy zostały w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione. Odnosząc się do kwestii, czy chorobę wuja skarżącej można co do zasady uwzględnić przy ocenie zachodzenia w sprawie warunków wymienionych w art.40 ust.4 Rozporządzenia 1782/2003 wskazać należy, iż stanowisko organu, zgodnie z którym stan zdrowia krewnego osoby wnioskującej o dopłaty a zatem stan zdrowia osoby nie będącej stroną postępowania o przyznanie dopłat jest prawnie irrelewantny, nie jest trafne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż przepis art.40 ust.4 Rozporządzenia formułuje katalog otwarty (przykładowy) nie zaś zamknięty przesłanek faktycznych uzasadniających stosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji. Okoliczność ta stanowi podstawę do sformułowania wniosku, iż np. konieczności długotrwałej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny nie można wykluczyć jako mieszczącej się w pojęciu zdarzenie nadzwyczajne w rozumieniu przepisu. Nie może również ulegać wątpliwości, iż przepisy zakreślające organom duży margines interpretacyjny nie mogą być wykładane w sposób dowolny, tak aby wykładania ta stała się źródłem nadużyć. Niewątpliwie rozwagę w tym zakresie należy zachować przy stosowaniu art.40 ust.4 Rozporządzenia 1782/2003 w sytuacji, gdy przepis ten wraz z art.68 Rozporządzenia 796/2004 statuują wyjątek od zasady, iż dopłaty przyznaje się tylko tym rolnikom, którzy w roku, w którym złożyli wniosek spełnili ściśle określone warunki dotyczące prowadzenia działalności rolniczej. W odniesieniu do wspomnianej możliwości wzięcia pod uwagę przy orzekaniu w sprawie skarżącej choroby jej wuja należałoby przyjąć, iż skarżąca musiałaby wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, iż wuj zamieszkiwał wraz z nią we wspólnym gospodarstwie domowym a skarżąca była jedyną osobą będącą w stanie zapewnić mu opiekę. Skarżąca winna ponadto szczegółowo wykazać jak długo opieka ta trwała. , . Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ijsł.1 lita, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.