I OSK 249/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 753/07 w sprawie ze skargi N. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia z dnia 19 października 2007 roku sygn. akt II SA/Wa 753/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 roku znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2006 roku nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu Legionowo z dnia [...] grudnia 1984 roku nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] przydzielona została A. S. osobna kwatera wojskowa, położona w Legionowie przy ulicy Z. [...] m [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej organ wojskowy uwzględnił również jego żonę N. S. oraz dwoje dzieci: A. M. oraz N. J. Wyrokiem z dnia 8 września 1983 r. Sąd Rejonowy w Nowym Dworze Mazowieckim orzekł rozwód związku małżeńskiego A. i N. S. Dowódca Garnizonu Legionowo decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...], dokonał podziału wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego, i przydzielił N. S. osobną kwaterę stałą składającą się z 3 pokoi z używalnością kuchni, przedpokoju, łazienki, wc i piwnicy. Natomiast A. S. na podstawie decyzji nr [...] wydanej również w dniu [...] grudnia 1984 r., otrzymał osobną kwaterę stałą składającą się z 1 pokoju oraz używalności kuchni, łazienki, wc i piwnicy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. o nr [...], stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu Legionowo nr [...]z dnia [...] grudnia 1984 r. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. o nr [...]utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że żaden przepis ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), jak również żaden przepis zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dziennik Rozkazów MON z 1984 roku, poz. 16), nie dawał podstawy prawnej do ustalenia sposobu użytkowania osobnej kwatery stałej przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 18 wskazywał na właściwość wojskowych organów kwaterunkowych w sprawie przydzielania osobnych kwater stałych, które zgodnie z art. 9 powołanej ustawy były przydzielane żołnierzom zawodowym. W ocenie Ministra Obrony Narodowej decyzja z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...]o przydziale N. S. kwatery stałej była w rzeczywistości decyzją, która dokonywała podziału tej kwatery na część przysługującą N. S. Na tę decyzję N. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie, wskazując, że zaskarżona decyzja istotnie wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, jednakże naruszenie to dotyczyło właściwości organu. Organem bowiem właściwym, zdaniem skarżącej, był organ kwaterunkowy, nie zaś Dowódca Garnizonu Legionowo. Wyrokiem z dnia z dnia 19 października 2007 roku sygn. akt II SA/Wa 753/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę N. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...], wskazał, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Zdaniem Sądu do orzekania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Garnizonu Legionowo z dnia [...] grudnia 1984 r. właściwym jest Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sąd podkreślił, że w obowiązującym w dacie wydawania decyzji stanie prawnym nie było przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który upoważniałby dowódcę garnizonu do wydania decyzji w przedmiocie podziału i przydziału osobnej kwatery stałej po orzeczonym rozwodzie żołnierza zawodowego i jego małżonka. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych przyznawał bowiem wojskowemu organowi kwaterunkowemu jedynie umocowanie do orzekania o przydziale osobnej kwatery stałej, która, w myśl przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy stanowiła samodzielny lokal mieszkalny. Żaden z przepisów tej ustawy nie przewidywał natomiast, ani możliwości ustalenia sposobu użytkowania kwatery stałej przez rozwiedzionych małżonków w drodze decyzji administracyjnej, ani też przydziału osobnej kwatery stałej rozwiedzionemu małżonkowi, niebędącemu żołnierzem. W związku z tym Sąd uznał, że decyzja Dowódcy Garnizonu Legionowo z dnia [...] grudnia 1984 r. o nr [...] wydana została bez podstawy prawnej, co oznacza, że dotknięta była wadą powodującą jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik N. S., adwokat M. O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego przez nieuwzględnienie przepisu § 75 Zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. i w konsekwencji błędne uznanie, że jedynym przepisem prawa odnoszącym się do przydzielania rozwiedzionemu żołnierzowi zawodowemu i jego małżonkowi kwatery, jest regulacja z art. 18 Ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią § 75 ust. 3 Zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. rozwiedzeni małżonkowie mogą zwrócić się do garnizonowego organu kwaterunkowo-budowlanego o przydział oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego) za względu na przeprowadzony rozwód. Natomiast stosownie do treści § 75 ust. 4 powołanego Zarządzenia, w wypadkach wymienionych w ust. 3 może być również wzięty pod uwagę podział dotychczas zajmowanej kwatery na dwie odrębne, o ile podział taki jest technicznie możliwy. Zdaniem skarżącej, w oparciu o wskazane przepisy, garnizonowy organ kwaterunkowo-budowlany miał zatem możliwość dokonania przydziału rozwiedzionym małżonkom oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego) poprzez podział. Tak więc decyzja Dowódcy Garnizonu Legionowo z dnia [...] grudnia 1984 roku nr [...] o przydziale kwatery stałej z dopiskiem "podział kwatery" była zgodna z treścią wskazanego przepisu Zarządzenia. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano także na treść art. 42 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36), obowiązującego w dniu wydania przez dowódcę garnizonu Legionowo decyzji nr [...], który to przepis ten w ust. 2 stanowił: "Ministrowie wydają na podstawie ustaw i w celu ich wykonania rozporządzenia i zarządzenia". Zdaniem skarżącej wskazuje to, że zarządzenia, w tym Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r., traktować należy jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z treścią ustawy zasadniczej obowiązującej w 1984 r. Dodatkowo zwrócono także uwagę, że przepisy zarządzenia należy traktować jako lex specialis do przepisów Ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a więc w przypadku rozbieżności pomiędzy nimi zastosowanie znajdują przepisy szczególne, wynikające z zarządzenia. W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, dowódca garnizonu Legionowo miał prawo do wydania decyzji o przydziale kwatery poprzez jej fizyczny podział. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, przychylając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przy czym skarżący powołując się na przyczyny nieważności, nie musi wskazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania a wynikiem sprawy. Również Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając nieważność postępowania z urzędu nie bada tej kwestii, bowiem o nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (por. T. Ereciński Komentarz .... s. 701 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 437/05, Lex nr 196457). Wskazać należy, że przyczyny nieważności dzielą się na dwie grupy, to jest istotne ze względu na skutki, jakie powoduje zaistnienie przyczyny nieważności: 1. przypadki rozpoznania skargi przez sąd wojewódzki mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Są to przyczyny nieważności wymienione w art. 183 § 2 pkt 1, 2 i 3 tejże ustawy - wystąpienie tych przesłanek skutkować będzie uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i odrzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym; 2. rażące wadliwości postępowania przed sądem pierwszej instancji wymienione w art. 183 § 2 pkt 4, 5 i 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wystąpienie tych przesłanek skutkować będzie uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy, mimo, że substytut adwokata z urzędu nie mógł się skontaktować z mocodawczynią i nie powiadomił jej o terminie rozprawy. Z akt sprawy wynika także, iż N. S. złożyła skargę do Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie na sposób reprezentacji przez wyznaczonego jej pełnomocnika z urzędu, a ponadto złożyła wniosek o wznowienie postępowania sądowego, gdyż została pozbawiona swoich praw i nie była należycie reprezentowana. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznawał innych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 5, orzekł, jak w sentencji.