VII SA/Wa 867/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala VII SA/Wa 867/07 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004r., znak: [...], uchylił decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...]., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego z jednym lokalem mieszkalnym wraz z instalacjami wewnętrznymi energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej, c.o. i gazu w P. przy ul. [...] (nr dz. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 26 stycznia 2005r. T. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowy budynek ze względu na swoją funkcję mieszkalno – pensjonatową należy do XIV kategorii obiektów budowlanych i że jest obiektem użyteczności publicznej. Dominującą powierzchnią użytkową jest mieszkanie inwestorów, w związku z tym niesłusznie został określony jako obiekt ogólnodostępny, co spowodowało nakazanie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, poruszające się na wózku inwalidzkim. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Analiza materiału dowodowego sprawy nie wykazała, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa, wobec czego nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Oceniając decyzję kontrolowaną, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo zwrócił uwagę na zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2003r., nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zgodnie z którym obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest sprawdzenie: 1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, 2) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, 3) wykonanie – a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Odnośnie argumentu skarżącego, dotyczącego bezpodstawnego ustalenia XIV kategorii dla projektowanego budynku mieszkalno-pensjonatowego, należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego oraz wskazanego w nim załącznika do w/w ustawy do XIV kategorii obiektów budowlanych zaliczane są – budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Projektowany budynek, jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, został prawidłowo zakwalifikowany do XIV kategorii obiektów budowlanych. Zdaniem odwołującego się T. S., niewłaściwe jest określenie przez organy przedmiotowego obiektu mieszkalno – pensjonatowego jako "obiektu ogólnodostępnego" i podtrzymanie przez Wojewodę [...] nakazu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, poruszające się na wózku inwalidzkim. Odnosząc się do tego zarzutu inwestora organ stwierdził, iż zgodnie ze wskazanym przez odwołującego się zał. nr 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 sierpnia 2002r. – Dz.U. z 2002r, nr 142, poz. 1190 zmieniającego rozporządzenie w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie - obiekty hotelarskie powinny spełniać wymagania w zakresie dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie określonym dla budynków zamieszkania zbiorowego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690). W związku z tym określenie obiektu budowlanego zastosowane przez Wojewodę [...] jako obiektu użyteczności publicznej jest słuszne, bowiem w myśl w/w rozporządzenia przez budynek użyteczności publicznej, należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, (...) Decyzją z dnia [...] listopada 2005r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r., znak: [...]- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2005r. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które w pewnym stopniu są powieleniem zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. organ stwierdził, że nie mogą być uwzględnione. Decyzja z dnia [...] marca 2004r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa i jest decyzją typu kasacyjnego. Z uwagi na to, iż skarżący w piśmie z dnia 22 stycznia 2004r. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w innej wersji, zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego organ odwoławczy nie był uprawniony. Stanowiło to więc podstawę do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia słusznie wskazał na okoliczności jakie jego zdaniem należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mimo, że wskazania te nie mogą przesądzać o treści rozstrzygnięcia wydanego następnie przez organ pierwszej instancji. Ponadto w uzasadnieniu organ wskazał, iż w szczególności, podnoszony przez inwestora zarzut, dotyczący rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U z 2003r., nr 80, poz. 718), nie może skutkować stwierdzeniem nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie istnienia przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Wśród tych przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wymienia wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zadaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją własną z dnia [...] listopada 2005r. było zbadanie, czy decyzja Wojewody [...] z dnia 19 marca 2004r. jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Przeprowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie wad takich nie ujawniło. Kontrolowanej decyzji nie można zarzucić wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż argumenty wskazane we wniosku T. S. nie dają podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. Przywołanie przez wnioskującego niewłaściwej podstawy prawnej w decyzji organu wojewódzkiego (przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji z dnia 27 marca 2003r.) nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. S.. Ponownie skarżący stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw, wbrew wyraźnemu i jednoznacznemu brzmieniu przepisu przejściowego zarówno organ pierwszej instancji jak i Wojewoda [...] jako podstawę prawną swojego działania podali znowelizowane przepisy Prawa budowlanego. Ponadto również nie zgodził się z zastosowaniem przez organy kategoryzacji planowanej inwestycji oraz uznania tejże inwestycji za obiekt użyteczności publicznej i tym samym z nałożonym obowiązkiem zapewnienia dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm.) W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy ona wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. A zatem stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Odnosząc się do zarzutów skargi zgodzić się należy ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w odpowiedzi na skargę, iż zarzuty skargi dotyczą postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] zakończonego decyzją z dnia [...].03.2004r. Natomiast zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005r., znak: [...]. której przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2004r. Zadaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu było zbadanie czy decyzja ta dotknięta jest jedną w kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Po przeprowadzeniu postępowania wady takie nie zostały ujawnione albowiem organ nadzorczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w zaskarżonej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ ocenia zaskarżoną decyzję a nie całość postępowania, w przeciwnym razie prowadziłoby to do niezgodnego z prawem orzekania w III instancji. Niezależnie od powyższego, będąca u podstaw przedmiotowej sprawy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r., znak: [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa i jest decyzją typu kasacyjnego wydaną w trybie zwykłym. Skarżący T. S. w piśmie z dnia 22 stycznia 2004r. wniósł o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w innej wersji niż przewidywał projekt pierwotny, zachodziła więc konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego organ odwoławczy nie był uprawniony. Stanowiło to więc uzasadnioną podstawę do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O treści rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, decydować winien wyłącznie ponownie rozpatrujący sprawę organ pierwszej instancji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem związania organu pierwszej instancji wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. "Wytyczne" wiążą więc organ pierwszej instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności i ocena dowodów, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do kompetencji organu pierwszej instancji. Przed tym organem bowiem postępowanie toczy się "od początku" w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wszystkie więc istotne okoliczności i zarzuty co do zastosowania prawa materialnego podnoszone przez skarżącego, organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie obowiązany był wziąć pod uwagę. Z tych wszystkich względów, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.