VI SA/Wa 949/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nałożono na R. T. i M. T. karę pieniężną w wysokości 6.000 (sześć tysięcy) złotych. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowił brak u prowadzącego pojazd marki SCANIA o nr rej. [...] dnia [...] sierpnia 2006 r. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. W odwołaniu od niniejszej decyzji strony podnosiły, iż w chwili kontroli wykonywane były przewozy okazjonalne, którym nie można przypisać cechy regularności, ponieważ nie są wykonywane w z góry określonych odstępach czasowych oraz na z góry określonych trasach. Do czasu uzyskania zezwolenia trasy przewozów oraz godziny były każdorazowo uzgadniane z zamawiającym. Podniesiono również naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 10 § 1 K.p.a. Strony wniosły o przesłuchanie kierowcy Pana R. Ł. w charakterze świadka, w celu ustalenia charakteru wykonywanych przewozów. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Decyzję doręczył R. T. i M. T.. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art.18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy (...) naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Zgodnie z lp.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6000 (sześciu tysięcy) złotych. W dniu [...] sierpnia 2006 r. około godziny 14.00 w Sulęcinie dokonano kontroli pojazdu marki SCANIA o nr rej. [...] prowadzonego przez Pana R. Ł. W toku czynności kontrolnych ustalono, iż strona pojazdem tym wykonuje przewozy regularne specjalne - przewozy pracowników przedsiębiorstwa M. na linii Gorzów Wielkopolski - Sulęcin. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż strona nie posiada wymaganego przepisami prawa zezwolenia na przewozy regularne specjalne na ww. linię. Mając na uwadze powyższe organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6.000 złotych. Podnoszone przez stronę w odwołaniu argumenty nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Cechą charakteryzującą taki przewóz jest zatem regularność oraz przewożenie tylko określonej grupy osób. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (protokół kontroli, umowa o świadczenie usług przewozu pracowników w systemie trzyzmianowym z dnia 24.04.2006 r. zawarta pomiędzy stroną a W. S.A., schemat linii komunikacyjnej oraz rozkład jazdy, stanowiący załącznik do ww. umowy) wynika, iż strona dokonywała przewozu właśnie określonej grupy osób (pracownicy przedsiębiorstwa M.), a sam przewóz wykonywany był w oparciu o ustalony rozkład jazdy, co dowodzi, iż usługa przewozowa miała charakter regularny. Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w treści § 1 i 2 ww. umowy o świadczenie usług przewozu pracowników: Zleceniodawca zleca Zleceniobiorcy przewozy pracowników tymczasowych (...) na trasie Gorzów Wlkp. - Sulęcin - Gorzów Wlkp. w systemie trzyzmianowym, zgodnie z załącznikiem nr 1. Do wykonania zlecenia Zleceniobiorca uruchamiać będzie 1 autobus na ustalonej trasie wg ustalonego rozkładu jazdy. Wykonywanie przewozów regularnych specjalnych dozwolone jest tylko po uzyskaniu stosownego zezwolenia, co wynika wprost z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W toku postępowania administracyjnego strona przedstawiła zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną Gorzów Wlkp. - Sulęcin. Zezwolenie to wydane zostało stronie dopiero dnia 25 sierpnia 2006 r. Stwierdzić należy zatem, iż w chwili kontroli tj. [...] sierpnia 2006 r. strona wykonywała przewóz regularny specjalny na trasie Gorzów Wlkp.-Sulęcin bez wymaganego zezwolenia. Strona zarzuca naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego określonej wart. 10 § 1 K.p.a. Zarzut powyższy jest bezpodstawny. Organ I instancji podjął bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. W dniu [...].08.2006 r. przeprowadzona została kontrola drogowa należącego do strony pojazdu, na okoliczność której sporządzony został protokół kontroli. Protokół podpisany został bez żadnych zastrzeżeń przez kontrolowanego kierowcę, chociaż ten został pouczony o prawie wniesienia uwag, co do przeprowadzonej kontroli. Następnie w dniu 01.09.2006r. strona odebrała zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ poinformował stronę o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz o prawie zgłaszania żądań. Strona skorzystała z tego prawa i złożyła pismo wyjaśniające w sprawie, jednakże zawarta w nim argumentacja nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania [przeprowadzenia dowodu], które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów (...), jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy oddala zatem wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania kierowcy, ponieważ kierowca uczestniczył we wszystkich czynnościach kontrolnych i miał prawo zgłoszenia uwag co do treści protokołu i sposobu przeprowadzania kontroli przed podpisaniem protokołu. Jednocześnie stwierdzić należy, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wszelkie okoliczności mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zostały już przez organ ustalone. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący R. T., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.). Przytoczona wyżej definicja przewozu regularnego obowiązuje od grudnia 2005 r., można stwierdzić że jest ona nieostra, ponieważ pozwala każdy przewóz, który posiada jakiekolwiek cechy powtarzalności, uznać za regularny. Dokonując literalnej wykładni ww. przepisu, za przewóz regularny będzie można uznać każde dwa przewozy wykonane przez przewoźnika dla tego samego zleceniodawcy, gdyż będą się one odbywać w określonych odstępach czasu i na określonej trasie. W związku z wątpliwościami interpretacyjnymi, należy wskazać przepisy, które doprecyzują definicję ustawową. Definicja taka została zawarta w art. 2 pkt 1.1 Rozporządzenia RADY (EWG) NR 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego i autobusowego, zgodnie z którą regularne usługi są to usługi polegające na przewozie pasażerów w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Stosownie zaś do art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym, przystanek to miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.), z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca. Zatem jak z powyższego wynika, aby uznać usługi przewozu osób za regularne specjalne, należy w pierwszej kolejności wykazać, że stanowią przewozy regularne, a więc na jakich trasach są faktycznie wykonywane, w jakich odstępach czasu oraz z wykorzystaniem których, z góry określonych przystanków. W postępowaniu wyjaśniającym ani organ I instancji ani też organ II instancji nie zadały sobie trudu aby ustalić powyższe kwestie, opierając swoje rozstrzygnięcia na fragmentarycznym materiale dowodowym. Nadmienić należy, że żadna z kontroli nie odbyła się na przystanku określonym w art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wykonując przewóz osób na zlecenie firmy W., nie wykonywał przewozu regularnego specjalnego a jedynie przewóz okazjonalny. O szczegółach każdego z nich (trasa przejazdu, ilość przewożonych osób) dowiadywał się najwcześniej z tygodniowym wyprzedzeniem i każdy z tych przewozów był traktowany jako odrębne zlecenie. Przewozy odbywały się na różnych trasach a ponadto nie korzystano z przystanków, w rozumieniu ustawy. Faktycznie podczas kontroli Skarżący posiadał umowę z firmą W. na dowóz pracowników do Sulęcina, nie mniej jednak została zawarta przed zamierzonym jej wykonaniem. W dniu jej podpisania nie został ustalony rozkład jazdy, gdyż zleceniodawca nie był w stanie określić swoich wymagań. Zawarcie umowy z W. i ustalenie rozkładu jazdy było podyktowane koniecznością złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych (Urząd Marszałkowski Województwa L., od złożenia powyższej umowy uzależniał przyjęcie wniosku). Zatem jak wynika z powyższego, umowa z W. była sporządzona na przyszłość, gdyż miała zostać zrealizowana dopiero po uzyskaniu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Ponadto, należy stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się naruszenia zasady wynikającej z art. 10 K.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie mniej jednak po zawiadomieniu strony prowadził jeszcze postępowanie dowodowe, zebrany materiał poszerzono o umowę zawartą z W. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak z powyższego wynika, strona powinna być zawiadomiona o tym przed wydaniem decyzji, ale już po skompletowaniu materiału dowodowego, tak aby strona mogła się zapoznać ze wszystkimi dowodami, na podstawie których będzie orzekał organ, a nie tylko z ich częścią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Prowadząc postępowanie zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji organy administracji były związane rygorami procedury administracyjnej. Oznacza to m.in., że zarówno Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego byli obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Mieli obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Byli obowiązani zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Musieli wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z powyższego jasno wynika, że niezbędnym elementem decyzji administracyjnej jest wskazanie stron lub strony decyzji. Tak wiec na samym wstępie postępowania organ powinien ustalić, kto jest adresatem powyższej decyzji. Decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwę oraz siedzibę (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 260). Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53). W przypadku zaś, gdy błąd w oznaczeniu strony polega na oczywiście mylnym podaniu nazwiska lub imienia albo adresu zamieszkania strony, to decyzja może być sprostowana w trybie art. 113 § 1. W przypadku natomiast, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4, czyli że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; w przypadku wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. W niniejszej sprawie, jak wynika z załączonych akt administracyjnych ,organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie ustaliły kto jest przedsiębiorcą a więc adresatem zaskarżonej decyzji. Organy posługiwały się w sprawie przedłożonymi przez skarżącego dokumentami, na których widniała nazwa przedsiębiorstwa Przewozy Autokarowe M. i R. T., która nie była tożsama z osobą prowadzącą tą działalność gospodarczą to jest R. T.. Organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie zażądały od skarżącego podstawowego dokumentu w sprawie to jest wypisu z KRS, czy też zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, który to dokument wskazałby wprost stronę postępowania. Organom administracji umknęła również treść umowy z dnia 24 kwietnia 2004 r., z której wprost wynika, że R. T. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Przewozy Autokarowe M&R T. A wiec już z treści samej umowy organy administracji winny pojąć wątpliwość, czy M. T. jest stroną postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji winny mieć na względzie treść zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w celu prawidłowego ustalenia strony postępowania. Zaświadczenie to organy winny uzyskać od strony postępowania R. T. Po prawidłowym ustaleniu strony postępowania organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd jedynie uchylił zaskarżone decyzje, a nie stwierdził ich nieważności, gdyż również sam skarżący nie zwrócił organowi uwagi na fakt niewłaściwego adresowanie decyzji. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 K.p.a. poprzez nieustalenie strony postępowania dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.