VII SA/Wa 1323/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi E. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. i J.B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Wójt Gminy P., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla M. i S. G., na działce nr ew. [...] we wsi P. Starosta N. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. zmienił ww. decyzję Wójta Gminy P. oraz zatwierdził aneks do projektu budowlanego uwzględniający zmianę otworów okiennych w elewacji południowo - wschodniej na portfenetry o wysokości 220 cm. Uwzględniając wniosek inwestorów, zgodę na odstępstwo od warunków technicznych Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004r., postanowienie Starosty N. z dnia [...] maja 2004r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690) na wykonanie ściany z powiększonymi otworami okiennymi i drzwiowymi w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości P., pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i J. B., właściciele nieruchomości sąsiedniej - działki o nr ew. [...] podnosząc, że inwestorzy przy rozbudowie ww. inwestycji dokonali samowoli budowlanej i toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Ponadto, dodali, że w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej decyzji Starosta N. pominął ich jako stronę postępowania i sprawa prowadzona była bez ich udziału, co uniemożliwiło im wypowiedzenie się i obronę swoich interesów. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w P. przy ul. W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie powiększenia otworów okiennych od strony działki E. i J. B. w rozbudowanym i przebudowanym budynku mieszkalnym, położonym na działce o nr ew. [...] w miejscowości P. przy ul. W. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że "w sytuacji, gdy budowa jest na etapie stanu surowego otwartego, bez obsadzonej właściwej stolarki okiennej i drzwiowej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy inwestor odstąpił od decyzji Wójta Gminy P. nr [...], zezwalającej na przebudowę budynku mieszkalnego". W związku z powyższym ustała przyczyna zawieszenia postępowania i Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. podjął zawieszone postępowanie odwoławcze. W wyniku rozpatrzenia odwołania E. i J. B., Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2005r. decyzją znak : [...] uchylił w całości decyzję Starosty N. z dnia [...] lipca 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że B. nie uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym zaskarżonej decyzji, będąc bez wątpienia stroną niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta N. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. odmówił zatwierdzenia aneksu do projektu budowlanego i wydania pozwolenia na zmianę otworów okiennych w elewacji południowo - wschodniej na portfenetry o wysokości 220 cm, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym we wsi P., gm. P., działka nr ew.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. Starosta N. wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji budowlanej o oświadczenie właściciela sąsiedniej działki nr ew. [...] wyrażające zgodę na powiększenie otworów okiennych w elewacji południowo - wschodniej i zmiany ich na portfenetry o wysokości 220 cm w odległości mniejszej niż przewiduje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W terminie wyznaczonym w powyższym postanowieniu inwestor nie uzupełnił wniosku o wskazany dokument. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy – M. i S. G. wnosząc o jej uchylenie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006r. uchylił w całości decyzję Starosty N. z dnia [...] lutego 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Starosty N. z dnia [...] stycznia 2006r. nakładające na inwestorów uzupełnienie dokumentacji budowlanej o oświadczenie właściciela nieruchomości sąsiedniej nr ew.[...], wyrażające zgodę na niniejszą inwestycję jest pozbawione podstawy prawnej. Ponadto organ II instancji stwierdził, że Starosta N. przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy powinien zbadać, czy lokalizacja projektowanego budynku spełnia wymagania przeciwpożarowe, określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Starosta N. po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., na podstawie art. 40 Prawa budowlanego oraz art. 155 k.p.a., zmienił decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] we wsi P., wg aneksu do projektu budowlanego. Pozostałe ustalenia decyzji pozostały bez zmian. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zmiana otworów okiennych na portfenetry o wysokości 220 cm nie wpływa na pogorszenie wymagań przeciwpożarowych oraz nie narusza interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli ponownie E. i J. B. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie : - przepisu art. 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty N. nr [...] zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego, wydaną na podstawie wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, złożonego po wydaniu decyzji zezwalającej na budowę, oraz naruszenie przepisów postępowania w tym : * przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się również brakiem pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji w zakresie wyjaśnienia przesłanek, z powodu których uznał organ, że w przedmiotowej sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, * przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji oraz niedopatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. otrzymał w mocy ww. decyzję Starosty N. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że argumenty podnoszone przez stronę odwołującą się nie mogą skutkować uchyleniem decyzji zezwalającej na budowę, gdyż realizacja inwestycji pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że wszystkie wymogi zawarte w art. 35 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego zostały przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji sprawdzone i przez inwestorów spełnione. Organ odwoławczy dodał ponadto, że inwestorzy uzyskali przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem brak było podstaw do odmowy udzielenia zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2003r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i J. B. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie : - przepisu art. 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty N. nr [...] zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego, wydaną na podstawie wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, złożonego po wydaniu decyzji zezwalającej na budowę. oraz naruszenie przepisów postępowania w tym : * przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się również brakiem pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji w zakresie wyjaśnienia przesłanek, z powodu których uznał organ, że w przedmiotowej sprawie miał miejsce szczególnie uzasadnionych przypadek uzasadniający odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, * przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była ocena rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ utrzymał w mocy decyzję Starosty N. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., zmieniającą decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi P., według aneksu do projektu budowlanego. Podstawą utrzymania w mocy decyzji Starosty N. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było stwierdzenie, że realizacja inwestycji nie jest sprzeczna z przepisami prawa budowlanego, gdyż organ I instancji przed wydaniem decyzji sprawdził, że zostały spełnione wymogi zawarte w art. 35 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że wobec spełnienia przez inwestorów wymagań wskazanych w ww. artykułach organ I instancji zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na budowę. Bezspornym w sprawie jest, że decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Wójt Gminy P. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla inwestorów – M. i S. G., na działce nr ew. [...] we wsi P. W toku realizacji inwestycji inwestorzy wystąpili z wnioskiem o zmianę ww. decyzji dołączając aneks do projektu budowlanego. Zmiana polegała na zamianie otworów okiennych w elewacji południowo - wschodniej na portfenetry o wysokości 220 cm, a pozostałe ustalenia decyzji pozostały bez zmian. Starosta N. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r.,na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane zmienił decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] we wsi P., według aneksu do projektu budowlanego. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie zauważył, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję wskazał błędną podstawę prawną. Przepis art. 40 Prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy za zgodą strony na rzecz której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dochodzi do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestorzy wystąpili z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem zastosowanie powinien mieć przepis artykułu 36 a Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ odwoławczy w celu wykonania inwestycji odbiegającej od wymagań wynikających z przepisów techniczno - budowlanych niezbędne jest uzyskanie na podstawie art. 9 Prawa budowlanego upoważnienia Ministra Infrastruktury do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych oraz wydanie przez Starostę, na podstawie w/w upoważnienia, zgody na odstępstwo. Inwestorzy przed wydaniem przez Starostę N. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. uzyskali zgodę na odstępstwo od warunków technicznych tj. na wykonanie ściany z powiększonymi otworami okiennymi i drzwiowymi w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w odległości 2,15 do 2,50 m od granicy z działka sąsiednią nr ew. [...]. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał w ogóle oceny czy udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych nie spowoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniły skarżącym, dlaczego w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego, w którym to dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych. Stosownie do treści art. 7 i 77 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, decyzje organów administracji architektoniczno - budowlanej zawierają jedynie lakoniczne zdania, że zamiana otworów okiennych na portfenetry nie wpływa na pogorszenie wymagań przeciwpożarowych oraz że nie stwierdzono naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego. W uzasadnieniach decyzji brak jest natomiast wyjaśnienia z jakiego powodu organ nie uwzględnił okoliczności podnoszonych przez skarżących i dlaczego organ uwzględnił wniosek inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie dokonał oceny zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu. Wskazać zatem należy, że decyzja ta akceptując wskazanie wadliwej podstawy prawnej przez organ I instancji oraz nie dokonując oceny merytorycznej także w kontekście faktu, iż było to kolejne w sprawie odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest również wadliwa. Brak podjęcia przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kwestii dotyczącej oceny, czy zgoda na przedmiotowe odstępstwo nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7,8, 77 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).