II SA/Ke 480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2007r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Starosty z dnia [...] znak:[...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] Starosty z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce [...] ul. [...] w [...] pozwolenia na budowę Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...] zlokalizowanej na nowoprojektowanej wieży stalowej, usytuowanej na działce Nr [...] w miejscowości [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą Spółce [...] pozwolenia na budowę stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła odwołania. W dniu 7 maja 2007r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek S. G. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Jako przyczynę wznowienia S. G. wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił, że jako właściciel działki Nr [...] znajdującej się w miejscowości [...], sąsiadującej z działką Nr [...] i usytuowanej jego zdaniem w strefie oddziaływania przedmiotowej stacji, nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem tej decyzji. Starosta działając na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania argumentując, iż S. G. nie posiada legitymacji strony, ponieważ jego działka nie znajduje się w strefie oddziaływania stacji. W odwołaniu od tej decyzji S. G. podniósł, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji, ponieważ obszar średniej gęstości mocy pól elektromagnetycznych o wartości większej lub równej 0,1 W/m², uznanej za szkodliwą dla ludzi, określony dla anten, które mają być zamontowane na projektowanej wieży, sięga nad tę działkę. Rozpatrując to odwołanie organ II instancji na wstępie wskazał, że w prawie administracyjnym obowiązuje generalna zasada stabilności decyzji, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Wznowienie postępowania, jako instytucja proceduralna przejawia się w dwóch fazach. W fazie pierwszej właściwy organ bada czy zachodzą łącznie formalne przesłanki wznowienia. Jedną z nich jest to, aby wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony. Starosta ustalił, iż skarżący nie jest stroną w sprawie wydania Spółce [...] pozwolenia na budowę i z tym stanowiskiem organ odwoławczy się zgodził. Wskazał, że ustawa Prawo budowlane wprowadziła definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 tej ustawy przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu zbadanie legalności decyzji, przysługuje inwestorowi oraz właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Według doktryny, jeżeli obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości, bądź uciążliwości dla tych terenów, to właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony ma pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, wynikające z przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przez obszar oddziaływania obiektu, według powyższego przepisu, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych /stosowanych odpowiednio/, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, przy czym dla przedsięwzięć zaliczanych do mogących znacząco oddziaływać na środowisko obszar taki może się rozciągać również na działki dalej położone. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie wznowieniowym, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego, administracyjnego, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził, że z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej stacji wynika, że inwestycja ta może być realizowana na działce Nr [...] wraz z doziemnym kablowym przyłączem energetycznym przeprowadzonym od stacji transformatorowej, usytuowanym na działce Nr [...], w sposób zapewniający zachowanie wymogów warunków technicznych obowiązujących w budownictwie, a także, iż wskazana lokalizacja inwestycji - to jest grunt klasy IVa (rola) i IV (pastwisko) - nie wymaga uzyskania zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W decyzji tej wskazano także, że stosownie do przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./, przedmiotowe zamierzenie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie ochrony środowiska. Postępowanie takie zostało przeprowadzone i zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji w dnia [...] znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Z decyzji tej wynika jednoznacznie, że dla przedmiotowej inwestycji nie tworzy się obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Decyzją tą nie nałożono również na inwestora żadnych obowiązków dotyczących zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z przepisem art. 56 ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zasada związania organu m. in. taką decyzją kontynuowana jest w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ administracji architektoniczno - budowlanej wydając pozwolenie na budowę jedynie sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] zawarte są parametry dotyczące wysokości wieży i poziomów instalacji anten /wysokość zawieszenia środka anteny od 38,0 m do 71,0 m nad poziomem terenu/, zaś jako teren lokalizacji inwestycji wskazano zabudowę mieszkaniowo - zagrodową pola, łąki i las. Z projektu budowlanego projektowanej inwestycji wynika, że wysokość zawieszenia środka anten wynosi 38,0 m nad poziomem terenu i więcej. Zatem zdaniem Wojewody projekt budowlany jest zgodny z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. Natomiast z projektu zagospodarowania działki dla przedmiotowej inwestycji wynika, że projektowana wieża o szerokości 0,91 m przy podstawie, jest usytuowana w odległości większej niż 10 m od granic działki Nr [...] i w odległości większej niż 10 m od budynku mieszkalnego istniejącego na tej działce. Oznacza to, że nie narusza ona przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690, ze zm.) w szczególności przepisu § 13 ust. 3. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza działkę Nr [...], a więc nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadujących z działką Nr [...], w tym działki S. G., na którą składają się grunty orne, łąki trwałe i rowy. Zwrócił także uwagę, że skarżący nie wskazał przepisu wprowadzającego ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki z uwagi na wybudowanie projektowanych obiektów na działce inwestora. Legitymuje się on więc jedynie interesem faktycznym w załatwianiu przedmiotowej sprawy, który uniemożliwia uznanie go za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...]. Wojewoda stwierdził także, że nie jest organem właściwym w sprawie kontroli decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, której postanowienia przede wszystkim kwestionuje skarżący. W skardze na powyższą decyzję S. G., żądając jej uchylenia, zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7 poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, art. 10 poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, art. 77 poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 poprzez uznanie za udowodnione okoliczności sprawy, bez rozważenia całego postępowania dowodowego, art. 106 poprzez jego pominięcie, art. 107 § 3 poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji . Skarżący powołał szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, mających uzasadniać słuszność postawionych przez niego zarzutów, a także mających wskazywać na powinność uznania go za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Nadto stwierdził, że organ odwoławczy nie ustalił w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Działający w imieniu dopuszczonego do udziału w sprawie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "..." prezes Stowarzyszenia S. G. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a kpa. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie/ tak komentarz do art. 149 kpa B. Adamiak i J. Borkowski Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 a także ugruntowane orzecznictwo NSA, przykładowo: wyrok z dnia 23.04.2002 V SA 2483/01, wyrok z dnia 18.05.2000r. I SA 1232/99, z dnia 8.07.1999 I SA 1611/98, z dnia 13.10.1998 I SA 373/98 /. Równocześnie jednak należy podkreślić, iż przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Dlatego też, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba żąda wznowienia postępowania z przyczyny o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zarzucając, że mimo iż jest stroną, nie brała udziału w postępowaniu, z reguły niedopuszczalne będzie wydanie decyzji odmawiającej wznowienia. W takim bowiem wypadku badanie czy wnoszący skargę ma przymiot strony będzie połączone z badaniem zasadności podnoszonej podstawy wznowienia, którego to badania dokonuje się w kolejnej fazie postępowania, następującej już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Dlatego też przyjmuje się, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli natomiast istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. / por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005r. sygn. VII SA/Wa 402/05/. W niniejszej sprawie rozważenia zatem wymagało, czy organ mógł już na tym wstępnym etapie, przed wszczęciem postępowania, uznać, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej. Uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę zostało w sposób szczególny uregulowane w art. 28 ust. 2 ustawy Praw budowlane, w związku z czym w takich sprawach wyłączone jest stosowanie art. 28 kpa. Stosownie do tego pierwszego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W samym wniosku o wznowienie S. G. nie powołał się na żadne konkretne przepisy, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki, spowodowane projektowaną budową. Z jego kolejnych pism wynika, iż ograniczenia te wynikają jego zdaniem z przepisów dotyczących ochrony środowiska a to w związku z oddziaływaniem anten, jakie mają być umieszczone na wieży, na obszar znajdujący się nad jego nieruchomością. W świetle § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko / Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm./ projektowana inwestycja jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też stosownie do art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska / tekst jedn. Dz. U. Nr 129 poz. 902 ze zm./ wymagała ona uzyskania przez inwestora przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przed nowelizacją ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005r. / Dz. U. Nr 113 poz. 954 ze zm./ postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiło część m. in. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poczynając od dnia 28 lipca 2005r. / data wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw / decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody zapada w odrębnym postępowaniu. Jeśli chodzi o stację telefonii komórkowej właściwym do jej wydania jest stosownie do art. 46a ust. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wprowadzenie odrębnego postępowania, w którym bada się zakres oddziaływania inwestycji na środowisko oraz między innymi konieczność utworzenia z uwagi na transgraniczne oddziaływanie na środowisko obszaru ograniczonego użytkowania, miało na celu ułatwienie wydawania innych decyzji, w tym takich jak pozwolenie na budowę. W tych bowiem innych postępowaniach obecnie organy nie tylko nie mają obowiązku ale i zdaniem Sądu uprawnień do ponownego badania, czy inwestycja negatywnie oddziaływuje /z uwagi na przepisy dotyczące ochrony środowiska /na sąsiednie nieruchomości czy też nie. Zgodnie bowiem z art.56 ust. 9 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2-9 a więc także organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jest to, zdaniem sądu, jednoznaczne z tym, że organ architektoniczno – budowlany nie mógłby czynić odmiennych ustaleń - na przykład odnośnie konieczności utworzenia strefy ograniczonego użytkowania – od ustaleń poczynionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której to decyzji wynika, że planowana inwestycja nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Oznacza to, że z punktu wiedzenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Dlatego też, jeżeli zdaniem skarżącego z raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wynika, że będzie ona oddziaływać na jego nieruchomość, to powinien on najpierw doprowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji Burmistrza. W niniejszej sprawie organ przeprowadził także analizę pod kątem ewentualnego ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego z uwagi na wymagania określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm./ i również prawidłowo uznał, że w świetle tych przepisów planowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Do poczynienia takich ustaleń / to jest, że planowany obiekt nie będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącego/ nie było konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, okoliczności te bowiem w świetle akt sprawy / w szczególności dokumentów w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą organ w niniejszej sprawie był związany oraz dokumentacji projektowej w części przedstawiającej usytuowanie inwestycji / były oczywiste. Skoro więc bez konieczności prowadzenia postępowania rozpoznawczego organy władne były poczynić prawidłowe ustalenia, że skarżącemu przymiot strony nie przysługuje, zaskarżona decyzja, odmawiająca na podstawie art. 149 § 3 kpa wznowienia postępowania jest prawidłowa. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 7, 10, 77 i 80 kpa nie może być uznany za zasadny. Niezrozumiały / i w żaden sposób w skardze nie sprecyzowany/ jest zarzut naruszenia art. 106 przez jego pominięcie. Skarżący nie wskazał, o jaką opinię jego zdaniem organy w niniejszej sprawie powinny się były zwrócić lecz tego nie uczyniły. Odnośnie z kolei zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa jest on zdaniem Sądu bezzasadny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące i odpowiada wymogom tego przepisu, zawiera ono bowiem wszystkie niezbędne elementy w tym przepisie wymienione. W związku z powyższym skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.