IV SA/Gl 346/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 3, art. 7, art. 18 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 106 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /t. jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm./ i art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 8 pkt 7 i art. 86 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135, oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od dnia 1 października 2006 r. (Dz.U. Nr 135, poza. 950), przyznał M.M. zasiłek stały dla osoby w rodzinie w okresie od [...] do [...] w wysokości [...] zł miesięcznie oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wymienionym okresie. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazując na treść art. 37 ustawy o pomocy społecznej, stwierdził, ze zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek ten ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a rzeczywistym dochodem na osobę w rodzinie, przy czym nie może on być niższy niż 30 zł. Wobec ustalenia, że strona spełnia warunki niezbędne do uzyskania zasiłku stałego, postanowiono jak w sentencji, dodatkowo zagaszając ją do ubezpieczenia zdrowotnego oraz opłacając składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 6 ust. 16, art. 98 i art. 104 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /t. jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm./ i art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 8 pkt 7 i art. 86 ust. 1 pkt 8 i art. 214 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od dnia 1 października 2006r. (Dz.U. Nr 135, poza. 950) zmienił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] przyznającą M.M. zasiłek stały dla osoby w rodzinie i orzekł, że zasiłek ten przyznaje się do [...] oraz uznał, że świadczenie w formie zasiłku stałego za miesiąc [...] w kwocie [...] zł należy potraktować jako nienależne. Pouczył także, że nienależne świadczenie należy zwrócić w kasie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej lub przelać je na konto Ośrodka. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wobec nowego wniosku strony złożonego w dniu [...] ustalono nową sytuację rodzinną strony. W związku z uzyskaniem nowych świadczeń, sytuacja finansowa strony uległa zmianie, a mianowicie oceniając dochód strony ujęto zasiłek okresowy, zasiłek rodzinny i zaliczkę alimentacyjną co łącznie stanowiło kwotę [...] zł, wobec kryterium dochodowego – [...] zł. Traktując za własny dochód strony zaliczkę alimentacyjną, zasiłek rodzinny (wobec braku wymieniania tych dochodów w art. 6 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej definiującej pojęcie "dochód dziecka") oraz 1/12 zasiłku okresowego, uznano, że dochody strony uniemożliwiają przyznanie zasiłku stałego, gdyż faktyczny dochód zainteresowanej jest wyższy niż ustawowe kryterium, a zatem pomimo potwierdzonej niepełnosprawności nie można ustalić prawa do zasiłku stałego. Wobec zaś uznania, że świadczenie za [...] zostało pobrane nienależnie, należało orzec o jego zwrocie w myśl art. 98 cytowanej ustawy. o pomocy społecznej. Nie zgadzając z powyższą decyzją M.M. wniosła odwołanie. W jego motywach przedstawiła swoją trudną sytuację materialną i nie godziła się z dyspozycją zwrotu pobranego zasiłku, tym bardziej, że wcześniej organ taki zasiłek jej przyznał. Nie zrozumiała dlaczego organ jest taki skrupulatny w tym zakresie, podczas gdy do [...] wypłacał jej zaniżoną zaliczkę alimentacyjną w wysokości [...] zł, gdy obecnie, przy takich samych dochodach otrzymuje zaliczkę w wysokości [...] zł, nie mówiąc nic o nadpłacie. Dodała, że nie może zgodzić się z traktowaniem zaliczki alimentacyjnej i zasiłku rodzinnego jako jej dochodu własnego, gdyż jest to dochód rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./ oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten nie kwestionował ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie aktualnej sytuacji faktycznej strony – M.M. –potwierdzając fakt utraty prawa do zasiłku stałego. W wyniku ustalenia, iż dochód M.M. jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, słusznie uznano, że nie można wówczas mówić o prawie do zasiłku stałego. Dlatego też, organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o utracie tego prawa. Jednakże, wobec braku prawomocności tego orzeczenia, zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie mógł w tej samej decyzji orzec o uznaniu wypłaconych świadczeń za nienależne i dlatego kwestionowaną decyzję należało uchylić do ponownego rozstrzygnięcia. Zdaniem organ odwoławczego, gdy organ w ponownym postępowaniu potwierdzi, że strona nie spełnia warunku do kontynuowania pomocy w postaci zasiłku stałego, to tylko w tym zakresie w nowej decyzji można orzec. O tym, czy świadczenie należy traktować jako nienależne, można orzec w odrębnej decyzji po przeprowadzeniu postępowania przy uwzględnieniu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M.M. W skardze tej zarzuciła organom administracji bezduszność i łamanie obowiązujących przepisów prawa, wnosząc o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i wyjaśnienie podniesionych wątpliwości. Dotyczą one przede wszystkim pojęcia "dochód własny". W jej odczuciu orzekające w sprawie organy, traktując zaliczkę alimentacyjną i zasiłek rodzinny jako jej dochód własny, naruszyły obowiązujące przepisy. Dodała, że w jednej z wcześniejszych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarówno zaliczka alimentacyjna jak i zasiłek rodzinny nie są dochodem własnym strony, natomiast obecnie zmienił swoje stanowisko. Dodała nadto, że wymienione świadczenia pobiera z racji posiadania dziecka, nie są zatem te świadczenia jej dochodem własnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie zarzutu skargi w doniesieniu do rozumienia pojęcia "dochód własny" Kolegium wyjaśniło, że zasiłek rodzinny przysługuje jednemu z rodziców, wskutek czego należy traktować jako dochód własny, podobnie jak i zaliczkę alimentacyjną – która nie została wymieniona w wśród dochodów dziecka (art. 6 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dąży do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a stosownie do postanowień art. 8 tego Kodeksu organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 1 wskazanego Kodeksu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Po myśli art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przywoływana ustawa w art. 36 pkt 1 wymienia rodzaje świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wśród tych świadczeń wymienia się m.in. zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy czy zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie. W rozpatrywanym przypadku sprawa dotyczy świadczenia w postaci zasiłku stałego. Zasiłek ten, zgodnie z art. 37 ustawy o pomocy społecznej przysługuje osobie pozostającej w rodzinie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek ten (w przypadku osoby w rodzinie) ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. W następstwie wniosku M.M., organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] przyznał jej ten zasiłek od dnia [...] do dnia [...] w wysokości [...] zł. Jednakże wobec przeprowadzonego innego postępowania (z innego wniosku), w którym w wyniku przeprowadzonej aktualizacji sytuacji materialnej rodziny strony ustalono, że strona posiada dochód własny przewyższający kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, pierwszą decyzją w toku instancji - organ uchylił wymienioną powyżej decyzję przyznającą M.M. świadczenie w postaci zasiłku stałego. Organ drugiej instancji uchylił wprawdzie tę decyzję do ponownego rozpatrzenia, co pozostaje niewątpliwie słuszne, to jednak w uzasadnieniu nie wskazał na wszystkie przyczyny niezbędności tego uchylenia. Wypada bowiem zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż w decyzji uchylającej dane świadczenia nie można (przed uprawomocnieniem się takiego orzeczenia) zawierać zobowiązania do zwrotu nienależnego świadczenia. Organ odwoławczy nie zajął jednak jednoznacznego stanowiska w zakresie wątpliwości wskazanych w odwołaniu przez stronę. Wprawdzie Kolegium powołując się na zapis art. 6 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej stwierdziło, że wobec braku świadczeń: zaliczki alimentacyjnej i zasiłku rodzinnego nie ma wśród świadczeń wymienionych w dochodach dziecka, dlatego należy uznać jej jako dochody własne strony wnioskującej, to jednak z taką interpretacją trudno się zgodzić. Należy zauważyć, że w wymienionym zapisie definiującym "dochód dziecka" wymienia się otrzymywane alimenty. W rozpatrywanej sprawie organy uznały natomiast, że zaliczka alimentacyjna, nie wymieniona we wspomnianym artykule, nie może być uznana za dochód dziecka, a zatem należy uznać ją za dochód własny strony wnioskującej o zasiłek stały. Stanowisko takie nie wydaje się słuszne. Pamiętając, że otrzymywane alimenty wprost w art. 6 ust. 2 uznane zostały jako dochód dziecka, należy zwrócić uwagę na cel wprowadzenia w życie nowej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnych. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 1, ustawa ta określa zasady postępowania wobec zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna oraz zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego. Zatem ustawa ta realizuje prawo do zasądzonych świadczeń alimentacyjnych poprzez przyznanie zaliczki alimentacyjnej w przypadku stwierdzenia bezskuteczności egzekucji świadczenia alimentacyjnego. Tak więc, zaliczka alimentacyjna jest nowym świadczeniem, w określonych przypadkach zastępującym niejako zasądzone alimenty. Skoro więc art. 6 ust. 2 w dochodzie dziecka wymienia otrzymywane alimenty, to trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów zaprezentowanym w rozpatrywanej sprawie, że zaliczka alimentacyjna jest dochodem własnym strony niniejszego postępowania. Jako argument contra można dodatkowo zacytować art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., który stanowi, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Przez osobę uprawnioną zaś, zgodnie z art. 2 ust. 5 cytowanej ustawy, należy rozumieć osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko (w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych), ewentualnie jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, albo osoba uprawniona jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Wypada zatem stwierdzić, iż stanowisko organów uznające zaliczkę alimentacyjną jako dochód własny wnioskującej jest sprzeczne z zaprezentowanymi powyżej uregulowaniami w sprawie. Nieco inaczej wygląda sytuacja w przypadku zasiłku rodzinnego. Zgodnie bowiem z zapisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a w myśli ust. 2 pkt 1 tego artykułu – prawo do zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. W tym zakresie, wpada zgodzić się ze stanowiskiem organów zaliczających to świadczenie do dochodów własnych rodzica (w tym przypadku wnioskującej), chociaż jak wskazano powyżej jego celem ma być częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie. Zupełnie zaś inaczej wypada potraktować kolejne świadczenie ujęte przez organy orzekające w dochodzie własnym wnioskującej – zasiłkiem okresowym. Mając na uwadze cel i charakter tego świadczenia wynikający z art. 38 ustawy o pomocy społecznej, należy mieć na uwadze, że jego przyznanie i jego wysokość uzależniona jest m.in. od dochodu rodziny. W rozpatrywanej zatem sprawie, kiedy strona posiadała już przyznane świadczenie w postaci zasiłku stałego, zasiłek okresowy nie powinien odgrywać żadnej roli w ustaleniu dochodu strony. Mógłby mieć on znaczenie, gdyby był on przyznany wcześniej niż kwestionowany zasiłek stały. Z akt sprawy wynika jednak, iż stronie przyznano zasiłek stały decyzją z [...], podobnie jak decyzją z dnia [...] przyznano stronie zasiłek okresowy od [...] do [...] w wysokości [...] zł. Ten zasiłek później został wymieniony w kwestionowanej decyzji, nie wiadomo dlaczego, jak ujęto w decyzji z dnia [...], uwzględniony w dochodzie własnym strony w wysokości 1/12, tj. w wysokości [...] zł. Nie zastanawiając się jak organ wyliczył 1/12 przyznanego zasiłku okresowego na kwotę [...] zł, należałoby zatrzymać się nad innym problemem, a mianowicie doliczeniem w ogóle do dochodu własnego strony przyznanego jednocześnie z przyznanym zasiłkiem stałym zasiłku okresowego. Reasumując sprawa utraty przez wnioskującą prawa do zasiłku stałego wymaga ponownego sprawdzenia i jednoznacznego wyjaśnienia. Mając bowiem na uwadze zacytowane powyżej przepisy określające charakter poszczególnych świadczeń a także inne zapisy dotyczące sposobu ustalenia dochodu rodziny, wypada zauważyć, że pewne istotne uregulowania zostały pominięte przez orzekające w sprawie organy. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sposób bardzo zawiły, nieprecyzyjny i nie do końca zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami określa powody zmiany decyzji przyznającej stronie zasiłek stały. Następną kwestią wymagającą rozważenia, jest zarzut skarżącej sformułowany w skardze (sygnalizowany także w odwołaniu) sprowadzający się do różnej oceny przez organ odwoławczy pojęcia "dochód własny". Skarżąca podniosła, że we wcześniejszej swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentowało zgoła odmienny pogląd. Przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy ani w swojej decyzji ani też w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do tego zarzutu. Uchylając decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazał zupełnie inny powód, niejako potwierdzając w ten sposób ustalenia i działania organu pierwszej instancji. Brak wypowiedzenia się w tym zakresie stanowi naruszenie zasady sformułowanej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznym zakresie oraz niezbędność ponownej oceny sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej oraz jej rodziny Sąd uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić jakim dochodem dysponuje rodzina skarżącej oraz jaki dochód własny można uznać w przypadku samej skarżącej oraz mając na względzie naprowadzenia zamieszczone w niniejszym wyroku podjąć stosowną decyzję administracyjną. Na marginesie należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się już nowa decyzja organu pierwszej instancji wydana w wyniku uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia mocą rozpatrywanej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Kierując się niniejszym rozstrzygnięciem sądu organ ten powinien zająć stanowisko w kwestii tej decyzji oraz ponownie rozstrzygnąć sprawę mając na uwadze powyższe wskazania. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji zmieniono decyzję w sprawie przyznania stronie zasiłku stałego poprzez określenie wcześniejszej daty zakończenia wypłaty tego świadczenia Sąd nie orzekał o jej wykonalności. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.