II OSK 78/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. c. w W. S. R., R. J., W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/07 w sprawie ze skargi [...] sp. c. w W. S. R., R. J., W. J. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wpisu zmiany w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną, Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 w związku z art. 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) i § 4, § 7 ust. 1, § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 w związku z § 3 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2000 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 74 poz. 864) Dyrektor Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez S. R. dokonał wpisu zmian w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej w księdze rejestrowej prowadzonej dla Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]." dotyczących składu osobowego spółki poprzez wpisanie w miejsce dotychczasowych wspólników spółki cywilnej S. R. i A. M. wspólników: S. R., R. J. i W. J.. Podstawą wpisu zmian była umowa spółki z dnia 2 stycznia 2004 r. zawarta pomiędzy S.. R., R. J. i W. J. w celu prowadzenia specjalistycznej przychodni lekarskiej w ramach NZOZ "[...]." przy ul. [...] w W., uchwała wspólników z dnia 9 stycznia 2004 r. podpisana przez wspólników wskazanych w umowie spółki w sprawie kontynuacji działalności w związku z wystąpieniem ze spółki A. M. oraz pismo podpisane przez A. M., w którym wypowiada on swój udział w spółce Poliklinika Lekarska "[...]." z zachowaniem terminu do 31 grudnia 2000 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Minister Zdrowia stwierdził nieważność ww. decyzji Dyrektora Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego. Organ wskazał, że Dyrektor Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego rażąco naruszył przepisy art. 7, 77 i 107 k.p.a. Organ ten przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2004 r. nie dokonał właściwej analizy dokumentów przedstawionych przy wniosku z [...] kwietnia 2004 r., nie ocenił skuteczności wypowiedzenia udziałów w spółce dokonanego przez A. M. wobec treści uchwały z 29 grudnia 2000 r. wyrażającej zgodną wolę wspólników A. M. i S. R. kontynuowania działalności gospodarczej, pomimo że zaszła przyczyna uzasadniająca rozwiązanie spółki (śmierć wspólnika), nie ustalono więc składu osobowego spółki. Decyzja z [...] kwietnia 2004 r. nie zawiera ponadto uzasadnienia faktycznego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2007 r., powtarzając wnioski i argumenty podniesione w decyzji I instancji. Skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2007 r. złożyła [...] spółka cywilna. Strona skarżąca podniosła, iż 12 listopada 2000 r. A. M. i S.. R. wypowiedzieli swoje udziały w spółce ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2000 r., a następnie 22 listopada 2000 r. zmarł J. P.. W dniu 29 grudnia 2000 r. A. M. i S.. R. podjęli uchwałę o dalszym prowadzeniu spółki, tak aby istniała ona do dnia określonego w wypowiedzeniu, a więc do 31 grudnia 2000 r. Po tym dniu NZOZ [...] prowadził faktycznie S.. R.. W dniu 2 stycznia 2004 r. S.. R., R. J. i W. J. zawiązali nową spółkę cywilną, której celem było prowadzenie NZOZ [...] (a następnie złożyli wniosek o wpis zmian w rejestrze). A. M. nie był wspólnikiem tej spółki, albowiem wypowiedział umowę spółki z zachowaniem terminu do 31 grudnia 2000 r., a do nowo utworzonej spółki nie przystąpił. Zdaniem strony skarżącej decyzja Ministra Zdrowia podjęta została w sposób formalistyczny, naruszając zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz zasadę ochrony praw nabytych. Decyzja Dyrektora Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a więc brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie skarżącego nawet gdyby przyjąć, że Dyrektor Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego wydając decyzję z [...] kwietnia 2004 r. nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego oraz nie przeprowadził w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, to tego rodzaju zaniechania nie mogą prowadzić do automatycznego uznania tej decyzji za decyzję rażąco naruszającą prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. R., R. J., W. J. "[...]." sp. c. w Warszawie na decyzję Ministra Zdrowia z [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wpisu zmiany w rejestrze zakładów opieki społecznej, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Sąd wywodził, że wyrokiem z 4 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Zdrowia z [...] lutego 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego z [...] października 2005 r. uchylającą w postępowaniu wznowieniowym decyzję Dyrektora Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydaną w przedmiocie wpisu zmian w rejestrze. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż Minister Zdrowia nie wykazał, że istniały przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2004 r., ale jednocześnie Sąd ten podniósł, że decyzja Dyrektora Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. podjęta została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. i winna być pod tym kątem oceniona przez organ w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Minister Zdrowia związany był zawartymi w powołanym wyroku wskazaniami dotyczącymi konieczności oceny decyzji Dyrektora Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. pod kątem jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem tym związany jest również skład orzekający w sprawie. Dyrektor Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, nie podjął żadnych działań w celu ustalenia składu osobowego spółki. Organ ten nie ocenił skuteczności złożonego przy wniosku z 21 kwietnia 2004 r. pisma o wypowiedzeniu przez A. M. udziałów w spółce, przyjętego za podstawę wykreślenia tegoż wspólnika z rejestru. Z treści pisma tego wynika, że A. M. wypowiada swój udział w spółce z zachowaniem terminu do dnia 31 grudnia 2000 r. Sąd stwierdził, że organ dysponował w momencie wydawania decyzji również uchwałą wspólników z dnia 29 grudnia 2000 r., w której A. M. i S.. R. wyrazili wolę kontynuowania działalności w formie spółki (na podstawie art. 873 Kodeksu postępowania cywilnego), mimo że zaszła przyczyna uzasadniająca rozwiązanie spółki zgodnie z § 14 pkt 4 umowy spółki z 1997 r. – śmierć wspólnika J. P.. Sąd wywodził, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie można uznać, iż uchwała z 29 grudnia 2000 r. została podjęta wyłącznie po to, aby spółka mogła istnieć do dnia określonego w wypowiedzeniu czyli 31 grudnia. Z treści tej uchwały, m.in. zdania drugiego, wyraźnie wynika, że wspólnicy zamierzali kontynuować działalność po dniu 31 grudnia 2000 r. W oparciu o tę samą uchwałę z 29 grudnia 2000 r. przy wydawaniu wcześniejszych decyzji organ przyjmował, że zarówno S.. R., jak i A. M. są nadal wspólnikami spółki [...] – decyzją z 10 października 2001 r. wpisano zmiany w rejestrze dotyczące nazwy zakładu i zmiany kierownika (jako wspólnicy figurują A. M. i S.. R.), decyzją z [...] stycznia 2003 r. na wniosek z 7 stycznia 2003 r. Dyrektor Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego orzekł o kolejnych zmianach w rejestrze (tu również jako wspólnicy figurują A. M. i S.. R. – księga rejestrowa z 14 stycznia 2003 r. Nr [...]). Wydając decyzję z [...] kwietnia 2004 r. organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, jaki jest skład osobowy spółki pomimo dysponowania ww. uchwałą z dnia 29 grudnia 2000 r. oraz innymi dokumentami powodującymi wątpliwości co do tegoż składu (np. umową spółki cywilnej zawartą przez A. M. i S. R. w celu prowadzenia przychodni lekarskiej w ramach NZOZ [...], wnioskami tej spółki z dnia 3 października 2001 r. i z 7 stycznia 2003 r. o dokonanie zmian w rejestrze, nie obejmującymi wykreślenia A. M. z rejestru, pomimo że składane były po dniu 31 grudnia 2000 r.). Decyzja Dyrektora Mazowieckiego Centrum Zdrowia Publicznego nie zawiera ponadto żadnego uzasadnienia faktycznego. Organ nie przeprowadził analizy skuteczności wypowiedzenia przez A. M. udziałów w spółce Poliklinika Lekarska [...] ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2000 r., nie wyjaśnił szczegółowo tej kwestii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, pomimo że przy wydawaniu wcześniejszych decyzji uznawał, iż A. M. jest nadal wspólnikiem spółki. Z tego względu, że Sąd nie ustalił naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. S.. R., R. J., W. J. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach naruszenia: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Minister Zdrowia oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny byli związani oceną prawną w postaci wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zwartych w wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 809/06) i nie mogli wyjść poza ich zakres, podczas gdy właściwa ocena tego przepisu pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż nie obliguje on organu oraz Sądu do ograniczenia się wyłącznie do tych wskazań ; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostającego w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przy jej wydaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej zwany: k.p.a.), a mianowicie poprzez stwierdzenie przez organ nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza oświadczenie S. R. o wypowiedzeniu umowy spółki cywilnej, nieznane organowi w dniu [...] kwietnia 2004 r. nie mogą zostać uznane za okoliczność istotną, skutkującą rażącym naruszeniem przepisów prawa; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przy jej wydaniu przepisów k.p.a., a mianowicie poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów w sprawie,: która z kolei doprowadziła Ministra Zdrowia do błędnego wniosku, że w sprawie istnieją szczególne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji; 4) przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że nie powinien być zastosowany, albowiem uznano, że decyzja Ministra Zdrowia została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy właściwa ocena przepisów prawa prowadzi do zgoła odmiennego wniosku, tj. że w przedmiotowej sprawie taka przesłanka jak rażące naruszenie prawa nie zaistniała. Na tej podstawie wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) zwrot kosztów postępowania zgodnie z właściwymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia". Obalenie mocy wiążącej może nastąpić tylko przez zaskarżenie skargą kasacyjną wyroku. Jeżeli wyrok nie zostanie zaskarżony nabywa przymiot prawomocności materialnej. Zgodnie z art. 170 "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Moc wiążąca prawomocnego wyroku charakteryzuje się tym, że: – po pierwsze, nikt nie może kwestionować faktu istnienia prawomocnego wyroku, – po drugie, nikt nie może kwestionować treści prawomocnego wyroku. Związanie oceną prawną prawomocnego wyroku powoduje, że podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Zakres zmian w rejestrze należy wyprowadzić z art. 8 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst. jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1997 r. zakłady opieki zdrowotnej mogą tworzyć spółki niemające osobowości prawnej. Zmiana podmiotu prowadzącego zakład opieki zdrowotnej nie jest podstawą do zmian w rejestrze. Nowy podmiot może tworzyć zakład opieki zdrowotnej przy zachowaniu pełnego trybu, a nie przez dokonanie zmiany w rejestrze zakładu opieki zdrowotnej prowadzonej przez inny podmiot, a tak jest w przypadku utworzenia nowej spółki niemającej osobowości prawnej. Przesądza o tym art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nowy podmiot może utworzyć, według art. 8 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, nowy zakład opieki zdrowotnej, nie można w tym zakresie wywodzić następstwa prawnego. Nie może to zatem stanowić podstawy do zmiany w rejestrze prowadzonego zakładu opieki zdrowotnej przez inny nowo powołany podmiot, co do którego nie ma podstaw do wyprowadzenia następstwa prawnego. Zastosowanie trybu zmiany w rejestrze zakładu opieki zdrowotnej do trybu powołania nowego zakładu opieki zdrowotnej, a ma to miejsce w przypadku zmiany podmiotu prowadzącego zakład opieki zdrowotnej, stanowi rażące naruszenie prawa. Ustalenie tej istotnej okoliczności – zmiany podmiotu tworzącego zakład opieki zdrowotnej – stanowi podstawowy element hipotetycznego stanu faktycznego zapisany w art. 12 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.