IV SA/Wa 1467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. J. kwotę 9931 zł (dziewięć tysięcy dziewięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. J. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Burmistrza Dzielnicy W. W. z dnia (...) stycznia 2007 r. orzekającą o pobraniu od skarżącej jednorazowej opłaty w wysokości (...) złotych, zwanej rentą planistyczną, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...), w obrębie (...), położonej w rejonie ulicy (...), związanej z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) oraz zbyciem tej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Burmistrz Dzielnicy W. W. działając z upoważnienia Prezydenta W. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. ustalił pobranie od W. J. jednorazowej opłaty powyżej opisanej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na przeznaczenie przedmiotowej działki w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta W. nr (...) z dnia (...) września1992 r. Przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem (...) o funkcji mieszkaniowo - usługowej. Jednakże przedmiotowe działki były faktycznie działkami rolnymi bez prawa zabudowy, ponieważ Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie (...), ograniczonych ulicami (...), (...), (...), (...) i terenami zieleni pod (...). Teren ten miał stanowić rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe. Przyjęty uchwałą nr (...) Rady Gminy W. z dnia (...) maja 1999 roku Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla (...) stanowi, iż przedmiotowe nieruchomości położone są w strefie 1, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami i usługami podstawowymi I stopnia. Przedmiotowe działki były zatem działkami rolnymi, a dopiero uchwalenie "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło w zasadniczy sposób możliwości inwestycyjne na tych nieruchomościach. Przekwalifikowanie zakazu zmiany gruntów rolnych na cele nierolnicze, na wyraźne zezwolenie na budownictwo mieszkaniowe spowodowało zdecydowanie korzystną zmianę przeznaczenia gruntów. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że wartość sprzedanej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...), jak i po jego uchwaleniu, została określona w operacie szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień sprzedaży przedmiotowej nieruchomości tj. 2 czerwca 2004 r. Wykazany wzrost wartości o kwotę (...) złotych nastąpił w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a ustalona opłata jednorazowa wynosi 25% wzrostu wartości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła W. J., kwestionując przede wszystkim wyliczenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca stwierdziła, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało tak diametralnej zmiany w wartości nieruchomości, gdyż przedmiotowe działki znajdowały się w strefie o funkcjach mieszkaniowo - usługowych i uchwalenie nowego planu nie spowodowało zasadniczej zmiany przeznaczenia nieruchomości. Ponadto stwierdziła, iż przy ustalaniu szacunkowej wartości nieruchomości nie wzięto pod uwagę nakładów poniesionych przez właściciela w postaci wydzielenia drogi dojazdowej oraz doprowadzenia infrastruktury technicznej. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że istota obowiązku uregulowanego w przepisie art. 36 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) sprowadza się do konieczności uiszczenia przez dotychczasowego właściciela przedmiotowej opłaty w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5-ciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wymierzenie zaś opłaty nie jest uznaniowe, lecz obligatoryjne, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez obowiązujące przepisy. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż skarżąca jako właściciel przedmiotowych nieruchomości w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, w tym z treścią operatów szacunkowych. Natomiast operaty szacunkowe określające wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, w związku z uchwaleniem powyższego planu zagospodarowania przestrzennego zostały sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik W. J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 i 138 § 1 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, a w szczególności zaniechanie analizy operatu szacunkowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej niezbędną przesłanką do wydania decyzji jest okoliczność zaistnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem wartości nieruchomości, przy czym wzrost ten musi być spowodowany tylko i wyłącznie uchwaleniem tego planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości / użytkownikiem wieczystym /, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, możemy brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu (...) maja 1999r. przez Radę Gminy W. Uchwałą Nr (...) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla (...), który obowiązuje od dnia (...) listopada 1999r. / Dz. Urz. Woj. M. nr (...)z dnia (...) listopada 1999r. poz. (...)/. Według zapisów tego planu, nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) r, w obrębie (...), położone w rejonie ulicy (...) znajdują się w obszarze strefy I, dla której ustalono funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Zapisy tego planu ustalające dla terenu działek sprzedanych przez skarżącą funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. uchwalonego przez Radę Miasta W. Uchwałą Nr (...) z dnia (...) września 1992r. Organy ustaliły, że teren ten w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z (...) września 1992r. znajdował się w obszarze (...)tj. strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Jednocześnie organy przyjęły, że faktycznie przedmiotowe działki były działkami rolnymi bez prawa zabudowy, gdyż zgodnie z Załącznikiem Nr 2 do ustalenia ogólnego nr (...) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W., nie wyrażono zgodny na zmianę przeznaczenia 445 ha gruntów rolnych położonych w strefie (...), ograniczonych ulicami (...), (...), (...), (...)i terenami zieleni pod (...) do czasu zaistnienia warunków umożliwiających urbanizację tego terenu. W planie teren ten powinien zostać określony jako rezerwa pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z (...) września 1992r. został uchwalony w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym / tj. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm. /. Ustawa ta przewidywała sporządzanie założeń do planu oraz planów miejscowych sporządzanych jako plany ogólne i szczegółowe (art. 26 ust. 1). Plan z (...) września 1992r. był planem ogólnym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. / uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odpadła możliwość sporządzenia obok miejscowego planu ogólnego, planu szczegółowego. W tak powstałej sytuacji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie można było zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą regulację nowego planu / por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2004r. OSK 714/04 Lex nr 164525 /. Również w wyroku z dnia 20 października 2000r. sygn. akt IVSA146/98 / niepubl. / Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony w życie przed uchwaleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku nie może być tak interpretowany, aby umożliwiał istnienie "rezerwy terenu" pod realizację w odległej przyszłości zabudowy nie dopuszczając aktualnie zabudowy, pod którą teren w planie jest przeznaczony. Uchwała Nr (...) Rady Miasta W. z dnia (...) września 1992r. w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. w § 2 zaleciła Radom Dzielnic –(...) W. sporządzenie i uchwalenie miejscowych planów szczegółowych dla obszarów ustalonych planem lub miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego Dzielnic (...)– W. Dla obszaru objętego w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia (...) września 1992r. strefą (...) miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 1995r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia (...) września 1992r. dla obszaru strefy (...) z mocy prawa stał się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. W rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga kwestia czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999 roku w stosunku do planu z 1992 roku, które wpłynęły na wzrost wartości działek skarżącej, tj. przede wszystkim czy przez uchwalenie planu miejscowego doszło do przekwalifikowania przeznaczenia nieruchomości. W miejscowym planie ogólnym z 1992r. nieruchomości skarżącej położone były w obszarze oznaczonym symbolem (...) o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie zaś z planem miejscowym z 1999r. nieruchomości te leżą w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Z powyższego wynika, że zarówno przed uchwaleniem planu z 1999r. jak i po jego uchwaleniu nieruchomości skarżącej znajdowały się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Niezasadnie organy obu instancji przyjmują, że teren nieruchomości skarżącej w planie z 1992r. powinien być określony jako rezerwa pod budownictwo mieszkaniowe. Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z zapisem samego planu, który po 1 stycznia 1995r. ma status miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Organy obu instancji oraz rzeczoznawca majątkowy w operatach szacunkowych przyjmują, że teren nieruchomości skarżącej, do czasu uchwalenia planu z 1999 roku faktycznie był terenem rolnym bez prawa zabudowy. Powołują się w tym zakresie na Załącznik nr 2 do ustalenia ogólnego nr (...) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta .W z 1992r., w którym nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie (...), ograniczonych ulicami (...), (...), (...), (...)i terenami zieleni pod (...). Biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy brak jest tekstu Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z (...) września 1992r., trudno jest ocenić, jaka jest jego rzeczywista treść. Nie znana jest treść ustalenia ogólnego nr (...), o którym mowa wyżej, jak i Załącznika Nr 2 do niego. Wprawdzie w operatach szacunkowych znajduje się załącznik nr 3, który w części II odnosi się do planu z 1992r., ale nie wynika z niego, w jakim zakresie jest to wypis z tego planu, a w jaki zakresie jedynie informacja o tym planie. Sąd zwrócił się do organu o nadesłanie do akt sprawy odpisu Uchwały Nr(...)Rady Miasta W. dnia (...) września 1992r. wraz z załącznikami, które nie były publikowane. W odpowiedzi nadesłano jedynie kserokopię w/w Uchwały, która została opublikowana w Dz. Urz. Woj. W. Nr (...) z dnia (...) października 1992r. bez załącznika Nr 2 do uchwały, który zgodnie z § 1 ust. 1 lit. b) uchwały zawiera tekst zmiany planu, obejmujący ustalenia generalne, ustalenia ogólne dla całego obszaru miasta oraz ustalenia dla obszarów funkcjonalnych. Załącznik ten nie był opublikowany. Z pisma organu wynika, że organ nie dysponuje tym załącznikiem a więc faktycznie nie dysponuje tekstem Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia (...) września 1992r., chociażby w zakresie dotyczącym przedmiotu postępowania. Informacje o palnie nie mogą być podstawą analizy tego planu, a następnie analizy porównawczej zapisów planu z 1992r. z zapisami planu z 1999r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, niemożliwe jest skontrolowanie czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji w zakresie zapisów planu z 1992r. odnośnie nieruchomości skarżącej są prawidłowe. Każde ustalenie organu dotyczące planu z 1992r. musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści tego planu bądź załącznika do tego planu stanowiącego jego integralną część. Nie może ujść uwadze, że przy ustalaniu opłaty planistycznej można się oprzeć jedynie na ustaleniach wynikających z samych zapisów zawartych w porównywanych ze sobą dwóch planach. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wszystkie ustalenia dotyczące Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z dnia (...) września 1992r. potwierdzić w jego treści. Uznając zarzut skargi, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, a tym samym mogło dojść do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.