IV SA/Wa 1673/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skargi "E." Spółka Jawna z siedzibą w N. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w S. na rzecz skarżącej spółki "E." Spółka Jawna z siedzibą w N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści Spółce Jawnej "E"., tj. potwierdzenia zrealizowania zadania polegającego na utylizacji zwierząt w miesiącu kwietniu 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, co następuje: W dniu 5 maja 2007 r. Spółka Jawna E. wystąpiła do Powiatowego Lekarza Weterynarii w M., zwanego dalej PLW, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zrealizowanie zadania w zakresie utylizacji zwierząt w kwietniu 2007 r. W dniu 13 kwietnia 2007 r. stała się ostateczna decyzja PLW zakazująca Spółce prowadzenia działalności. W związku z powyższym po dniu 13 kwietnia 2007 r. Spółka prowadziła działalność bez zgody i nadzoru PLW. Dlatego też, zdaniem organu, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia żądanej treści, tj. potwierdzającego zgłoszenie i przyjęcie do utylizacji padłych zwierząt za cały miesiąc kwiecień 2007 r. a tylko za okres do dnia 13 kwietnia 2007 r., gdyż po tej dacie Spółka nie mogła przyjmować do utylizacji zwłok padłych zwierząt. Organ administracji może uchylić się od wydania zaświadczenia, gdy stwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności. Oznacza to, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł potwierdzić zgodnie z prawem zrealizowanego zadania po 13 kwietnia 2007 r. Nie mógł również dokonać podziału wniosku o wydanie zaświadczenia i przychylić się do żądania w części. Organ bowiem jest zobowiązany wydać zaświadczenie żądanej treści bądź odmówić jego wydania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Jawna "E". zarzucając rażące naruszenie prawa oraz interesu prawnego skarżącego, poprzez błędną interpretację art. 217 § 2 kpa i nieprawidłową kwalifikację stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu strona skarżąca podnosi, że przepis art. 217 § 2 kpa nakłada na organ administracji obowiązek wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1673/07 dane fakty rzeczywiście zaistniały, a osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia wykaże swój interes prawny w jego uzyskaniu. Organy obu instancji odmówiły wydania zaświadczenia żądanej treści, powołując się jedynie na to, że z dniem 13 kwietnia 2007 r. stała się ostateczna decyzja zakazująca stronie prowadzenia działalności. Jednak Spółka zmuszona okolicznościami faktycznymi (była zobowiązana dokonać utylizacji zwierząt znajdujących się w zakładzie i kilku sztuk dostarczonych przez rolników, którzy nie wiedzieli o zakazie działalności), mimo zakazu prowadziła działalność a wyznaczeni lekarze weterynarii sprawowali nadzór nad działalnością zakładu każdego dnia do 20 kwietnia 2007 r. Świadczą o tym wpisy dokonywane w księdze kontroli prowadzonej przez Spółkę. Również protokoły z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2007 r. i 24 kwietnia 2007 r. przez Zastępcę PLW wskazują, że kontrola objęła okres od 14 kwietnia 2007 r. do 22 kwietnia 2007 r. i że w tym okresie proces produkcji był prowadzony. Na wydrukach SRM za okres od 13 kwietnia do 22 kwietnia 2007 r. kontrolujący złożyli własnoręczne podpisy z adnotacją, że w dniu 24 kwietnia 2007 r. dokonano kontroli. Lekarze sprawujący nadzór otrzymali z tego tytułu wynagrodzenie. Żądane zaświadczenie jest Spółce niezbędne do pełnego rozliczenia realizacji umowy na utylizację odpadów, zawartej między Spółką a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodatkowo podnosząc, że przeprowadzone po 13 kwietnia 2007 r. kontrole ograniczały się wyłącznie do sprawdzenia wykonania przez Spółkę decyzji PLW z dnia [...] marca 2007 r. zakazującej prowadzenia działalności oraz nadzoru nad wysyłką mączki mięsno -kostnej do spalarni. Zaświadczenie według organu to nie tylko potwierdzenie utylizacji określonej ilości zwłok zwierząt, ale także potwierdzenie, że utylizacji dokonano w legalnie działającym zakładzie i w odpowiednich, zgodnych z wymogami warunkach. Sygn. akt IV SA/Wa 1673/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co wynika z postanowienia organu I instancji były przepisy art. 219 i 217 § 2 pkt 2 kpa, a zatem przedmiotową sprawę należy poddać ocenie w świetle unormowań zawartych w dziale VII kpa: "Wydawanie zaświadczeń" (art. 217 i nast. kpa). Zgodnie z tymi przepisami zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca powołała się na swój interes prawny. W takiej sytuacji organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z analizy powołanych wyżej przepisów wynika, że w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, która jest aktem stosowania prawa, aktem woli, zaświadczenie jest czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnienie prawa lub faktów. Organ może odmówić wydania zaświadczenia, przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano podanie, ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych oraz gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych dokumentów Sygn. akt IV SA/Wa 1673/07 będących w posiadaniu tego organu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Bech, Warszawa, 2005, str. 813). Należy także podkreślić, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach procedury dotyczącej wydania zaświadczenia winno się sprowadzać jedynie do działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, niedopuszczalne jest natomiast w ramach tego postępowania dokonywanie ocen prawnych. Istotą zaświadczenia nie może być bowiem ocena, ani weryfikacja, a jedynie informacja oparta na posiadanych przez organ danych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 63/05, niepubl.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zrealizowanie zadania w zakresie utylizacji zwierząt w kwietniu 2007 r., w celu rozliczenia realizacji umowy na utylizację odpadów zawartej między Spółką a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jako przyczynę odmowy wydania takiego zaświadczenia organ wskazał na fakt, że po dniu 13 kwietnia 2007 r., kiedy to stała się ostateczna decyzja o zakazie prowadzenia dotychczasowej działalności przez Spółkę "E"., Spółka nie mogła przyjmować zwłok padłych zwierząt. Po tym dniu strona skarżąca prowadziła działalność bez zgody i nadzoru PWL, zatem nie ma podstaw do potwierdzenia zgodnie z prawem zrealizowanego zadania przez zakład "E". po 13 kwietnia 2007 r. W ocenie Sądu wskazana przez organy obu instancji okoliczność, tj. nielegalność prowadzonej przez stronę skarżącą działalności po dniu 13 kwietnia 2007 r. nie może uzasadniać odmowy wydania zaświadczenia. Jak już bowiem wyżej wskazano jedynie nieposiadanie żądanych informacji, może stanowić podstawę wydania postanowienia w trybie art. 219 kpa. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że w dniu 13 kwietnia 2007 r. ostateczną stała się decyzja o zakazie prowadzenia przez Zakład Utylizacyjny "E". Spółka Jawna działalności polegającej na zbieraniu, transportowaniu, przechowywaniu, przetwarzaniu i usuwaniu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Nie budzi także wątpliwości, że po tym dniu Spółka nadal wykonywała usługi utylizacyjne, twierdząc, że była zobowiązana do dokonania utylizacji materiału znajdującego się jeszcze w zakładzie oraz kilku sztuk padłych zwierząt dostarczonych przez Sygn. akt IV SA/Wa 1673/07 producentów rolnych niewiedzących o zakazie działalności. Natomiast kwestią sporną, a dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy najważniejszą jest, czy w stosunku do działalności Spółki po dniu 13 kwietnia 2007 r. inspekcja weterynaryjna sprawowała nadzór pozwalający na ewentualne potwierdzenie realizacji zadania przez Spółkę w miesiącu kwietniu 2007 r. W ocenie strony skarżącej nadzór taki był sprawowany i mimo zakazu działalności, według twierdzeń zawartych w skardze, każda sztuka przyjęta do utylizacji po dniu 13 kwietnia 2007 r. była potwierdzana przez lekarza weterynarii wyznaczonego przez PWL o czym mają świadczyć m. in. wpisy dokonywane w księdze kontroli prowadzonej przez Spółkę oraz protokoły z kontroli przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2007 r. i 24 kwietnia 2007 r. przez zastępcę PWL. Ponadto, co podkreśliła strona skarżąca, na wydrukach SRM za okres od 13 kwietnia do 22 kwietnia 2007 r. kontrolujący złożyli własne podpisy z adnotacją, że w dniu 24 kwietnia 2007 r. dokonano kontroli, a lekarze sprawujący nadzór otrzymali z tego tytułu wynagrodzenie. Zdaniem organu natomiast czynności pracowników inspekcji weterynaryjnej w spornym okresie sprowadzały się jedynie do kontroli wykonania przez Spółkę decyzji o zakazie prowadzenia działalności oraz nadzoru nad wysyłką mączki mięsno -kostnej. Powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie przesądzają o charakterze działalności pracowników inspekcji weterynarii na terenie Spółki w okresie po 13 kwietnia 2007 r, w szczególności w konfrontacji z dokumentami dołączonymi do skargi. Z kserokopii protokołów z dnia 20 kwietnia 2007 r. i 24 kwietnia 2007 r. sporządzonych w przez zastępcę Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. – G. S. wynika, że zakres kontroli był szczegółowy. Kontrolą objęto okres od 14 kwietnia 2007 r. do dnia 22 kwietnia 2007 r. W protokole z dnia 20 kwietnia 2007 r. stwierdzono m. in.: "Od dnia uprawomocnienia się decyzji tj. od dnia 14.04.2007 r. do dn. 19.04.2007 r. do Zakładu przyjęto wg "książki wagowej przyjęcia odpadów" - 136.950 kg surowca", a protokół z dnia 24 kwietnia 2007 r. zawierał stwierdzenie, że "kontrolą objęto okres od. 14.04.2007 r. do 22.04.2007 r. Z kontrolowanej dokumentacji wynika, że proces produkcji był prowadzony w w/w okresie, parametry procesu przetwarzania były zachowane". Sygn. akt IV SA/Wa 1673/07 Należy zaznaczyć, że skarżąca Spółka prowadziła działalność nadzorowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). Jak wynika z przepisów rozdziału 2 powołanej ustawy (art. 4 i nast.) nadzór nad działalnością nadzorowaną sprawuje powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce jej prowadzenia, który m.in. wydaje decyzje stwierdzające spełnienie wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia danego rodzaju działalności (art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), wydaje decyzje nakazujące usunięcie uchybień, lub zakazujące produkcji, jeżeli stwierdzi, że są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla danej działalności (art. 8 ust. 1 pk1 i pkt 3 ustawy) a także wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru (art. 9 ust. 1). Natomiast wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie zbierania transportowania, przechowywania, operowania, przetwarzania oraz wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych określone są w rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. U. UE L z 10 października 2002 r.). Należy wskazać, że nadzór inspekcji weterynaryjnej w zakładzie utylizacyjnym polega - według wyjaśnień pełnomocnika organu, złożonych na rozprawie - na kontroli całego procesu: od momentu przyjęcia odpadu do utylizacji, poprzez proces utylizacji, aż po wysyłkę mączki mięsno - kostnej. W tej sytuacji skarżąca Spółka prawidłowo wystąpiła do Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. - jako organu właściwego, o potwierdzenie realizacji zadania w kwietniu 2007 r. Prawidłowo również organy przyjęły, iż w niniejszej sprawie należy zastosować tryb określony w dziale VII kpa tj. dotyczący wydawania zaświadczeń. Natomiast powody z jakich organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści nie uzasadniały takiego rozstrzygnięcia. Organ bowiem nie wykazał przekonująco, że nie prowadził nadzoru po 13 kwietnia 2007 r. i że nie posiada danych, które pozwoliłyby na potwierdzenie realizacji zadania przez Spółkę w kwietniu 2007 r. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że najistotniejszą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy organ posiada niezbędne dane dla potwierdzenia żądanych faktów. Ta sporna między stronami kwestia powinna być Sygn. akt IV SA/Wa 1673/07 przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim ocenie powinien być poddany materiał dowodowy, na który powołuje się strona skarżąca w skardze (wpisy w księdze kontroli, protokoły). Należy bowiem podkreślić, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia nie może być fakt wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez skarżącą Spółkę dotychczasowej działalności, co - jak to wynika z treści zaskarżonych postanowień, jak i z odpowiedzi na skargę - miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ może odmówić wydania przedmiotowego zaświadczenia, gdy wykaże, że nie posiada wiedzy pozwalającej na potwierdzenie realizacji zadania przez skarżącą Spółkę w miesiącu kwietniu 2007 r. W tym stanie rzeczy zaistniały przesłanki do uchylenia rozstrzygnięć obu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie należy uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt. 2 sentencji) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.