IV SA/Gl 158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007r. sprawy ze skargi Z.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] w K. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] złotych (słownie złotych: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia [...] r. Marszałek Województwa M. zwrócił się do Marszałka Województwa Ś. o uzgodnienie w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii C-K dla Z. F. zamieszkałego w A. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Marszałek Województwa Ś. postanowił odmówić uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie dla firmy Z. F. dla linii komunikacyjnej C-K przez W. W podstawie prawnej przywołano art. 18 ust. 1 pkt 1 lit, g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazując, że przedmiotowe uzgodnienie dotyczyć ma zmiany zezwolenia na linię komunikacyjną K-C poprzez zwiększenie liczby kursów w dni robocze w ilości 50%, a w soboty i niedziele o 67%. W celu uzyskania opinii na temat proponowanej zmiany linii komunikacyjnej Z. F., Marszałek Województwa Ś. wystąpił pismem z dnia [...] r. do innych przewoźników realizujących przewóz osób na proponowanej linii C-K o przedstawienie własnych spostrzeżeń, a w szczególności wykazanie jak proponowane zmiany oddziaływać będą na obecnie realizowane przewozy. Z odpowiedzią wystąpili przewoźnicy – PKS w C., PKS w K., PKS w W., oraz PKS w D. Z powyższych pism wynikało, że uruchomienie proponowanej linii komunikacyjnej obniży dotychczasową rentowność kursów oraz przyczyni się do spadku ilości pasażerów, narażając dotychczasowych przewoźników na straty. Zwrócono nadto uwagę na propozycję konkurencyjnych godzin odjazdów w stosunku do odjazdów obecnie ustalonych. Odrębnym pismem powiadomiono Z. F. o prowadzonym postępowaniu i przysługującym mu prawie czynnego w nim udziału, m.in. poprzez możliwość zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami oraz możliwość zaprezentowania swego stanowiska. Z. F. nie złożył żadnych zastrzeżeń i wyjaśnień. Dodatkowo Marszałek Województwa Ś. wskazał, że już w poprzednim uzgodnieniu postanowieniu z dnia [...] r. uzgadniającym wydanie zezwolenie dla Z. F. przedstawił fakty i argumenty mające znacznie w związku z art. 22 a ust. 1 pkt 2a i 2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przemawiające za odmową udzielenia tego zezwolenia. Pomimo tego Marszałek Województwa M. udzielił przedmiotowego zezwolenia, co wprowadziło zmianę w postaci zwiększenia liczby dotychczasowych kursów, co już wtedy spowodowało zmniejszenie liczby pasażerów. Obecna zmiana w zakresie dodatkowego zwiększenia liczby kursów przyniesie dalsze zmniejszenie liczby pasażerów w pojazdach obsługujących wspomnianą linię K-C. Zauważył nadto, że nie odnotowano jak dotąd żadnych wniosków organów samorządowych wskazujących na potrzebę i konieczność zabezpieczenia zwiększających się potrzeb przewozowych. Wobec konkurencyjnych propozycji Z. F. w stosunku do linii już funkcjonujących, powodujących zmniejszenie rentowności obecnych kursów, a tym samym z uwagi na fakt wystąpienia okoliczności wskazanej w art. 22 ust. 1 pkt 2a cytowanej powyżej ustawy, odmowa uzgodnienia w stosunku do planowanej linii komunikacyjnej na obszarze województwa ś. jest uzasadniona. Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, Z. F, działając poprzez pełnomocnika, złożył zażalenie. Zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a to art. 35 § 1, § 2 i § 3 , art. 36 § 1, art. 106 § 3, art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22a ust. 5 i ust. 6 ustawy o transporcie krajowym wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia przypominając motywy odmowy uzgodnienia przez Marszałka Województwa Ś., w pierwszej kolejności wskazał na długotrwałość tego postępowania, chociaż zgodnie z art. 106 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie dwóch tygodni. W przypadku zaś ewentualnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy organ powinien powiadomić o tym stronę zainteresowaną oraz podać powód przedłużenia wraz z nowym terminem załatwienia sprawy oraz z jednoczesnym umożliwieniem złożenia przez stronę ewentualnego środka odwoławczego w przypadku naruszenia jej interesu prawnego przez zwłokę. W zakresie odmowy uzgodnienia wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami (art. 22a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym) organ uzgadniający zasięga opinii organizacji konsumenckich. Trudno uznać, by przewoźnicy konkurencyjni posiadali status takich organizacji, dlatego też zwracanie się do nich o opinię i oparcie własnego stanowiska na tych opiniach nie znajduje odzwierciedlenia w przywołanych przepisach. Uznając, że opinie te nie mają żadnego znaczenia, wskazał, że nie powinny one być w ogóle włączone do materiału dowodowego. Oceniając dalej postanowienie Marszałka Województwa Ś. dodał, że przeprowadzona analiza sytuacji rynkowej w odniesieniu do wniosku Z. F. nie spełnia wymogów określonych w art. 22a ust. 5 cytowanej ustawy. Dodatkowo wskazał, że organ źle interpretuje wynikającą z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, skoro samo postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] r., a organ dopiero pismem z dnia [...] r. przyznał stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie pełnomocnika można mówić w tym przypadku o naruszeniu tej zasady. W podsumowaniu stwierdził, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa tak procesowego, jak i materialnego, szczególnie zaś art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust.1 pkt 1 lit.g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wobec wystąpienia Z. F. o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na obszarze wykraczającym poza obszar co najmniej jednego województwa, dla jego uzyskania niezbędne jest uzyskanie uzgodnienia między marszałkami województw właściwych ze względu na przebieg planowej linii komunikacyjnej. Zajęcie stanowiska przez właściwy organ następuje w trybie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium przywołując treść art. 22 a ust 1 pkt 2 wskazało, iż organ uzgadniający może odmówić zgody na udzielenie lub zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jeżeli wystąpią okoliczności wskazane w kolejnych punktach tego przepisu. Kolegium wskazało, że odmowa uzgodnienia oparta została o analizę rozkładu jazdy oraz opinie przewoźników realizujących przewozy na liniach współbieżnych. Zgodnie z wykonanymi obliczeniami stwierdzono, że proponowane – w zwiększonej liczbie kursy autobusów Z. F. - spowodują obniżenie rentowności innych przewoźników. Wprowadzenie zwiększonej liczy kursów w dni robocze – o 9 kursów, a w soboty i niedziele – o 10 kursów stanowić będzie zagrożenie dla funkcjonujących linii regularnych. W związku zatem ze stwierdzeniem występowania przesłanki wymienionej w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy o transporcie drogowym, postanowienie pierwszej instancji jest w pełni zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący Z. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił kwestionowanemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 22a ust. 5 i 6 ustawy o transporcie drogowym) oraz procesowego (art.35, art. 36 § 1, art. 106 § 3 i art. 124 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swej skargi zarzucił, iż Kolegium utrzymując postanowienie Marszałka Województwa Ś. nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, mianowicie niedopuszczalnego, jak również nie znajdującego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach, uzależnienia wydania uzgodnienia od opinii przedsiębiorców konkurencyjnych oraz pominięcia uzasadnienia faktycznego i prawnego czy wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W zakresie stanowiska konkurencyjnych przewoźników argumentujących zmniejszenie rentowności istniejących linii przewozowych w związku ze zwiększeniem liczby kursów skarżącego, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że rzetelna analiza rynku nie potwierdza takiego stanowiska. Dodał, że zapotrzebowanie jest tak duże, że nawet tzw. "linie bisowe" obecnych przewoźników, wyjeżdżające w odstępach kilkuminutowych, mają pełne obłożenie czyli są permanentnie przepełnione. Wskazał także, że w okresie kiedy skarżący wyczekuje na pozytywne załatwienie swego wniosku o zwiększenie liczby kursów na linii K.-C., to pozostali przewoźnicy dokonali kilkakrotnych zmian rozkładów jazdy na tej trasie i w tym zakresie Urząd Marszałkowski nie czynił im żadnych przeszkód. Powtórzył także zarzuty zgłaszane już w odwołaniu, a mianowicie zarzucił długotrwałość postępowania (wbrew art. 106 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz oparcie rozstrzygnięcia na opiniach przewoźników konkurencyjnych. Powtórzył także zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, powtarzając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumenty wyrażone w skardze, a nadto wniósł o przeprowadzenie przed sądem dowodu z dokumentu w postaci rozkładu jazdy innego przewoźnika na okoliczność dopuszczenia przez Urząd Marszałkowski innego przewoźnika na podstawie poszerzonego rozkładu jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż niezależnie od zarzutów skargi postanowienia organów administracyjnych obu instancji nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.jedn. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwych ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Z kolei art. 22 a ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników; b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych; c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni; d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodne z posiadanym zezwoleniem. Zatem zasadne jest twierdzenie, że odmowa uzgodnienia może być podyktowana wyłącznie przesłankami wymienionymi powyżej. Z istoty instytucji uzgodnienia wynika, że organy orzekające w sprawie uzgodnienia zezwolenia oceniają wskazane powyżej przesłanki, analizując je w odniesieniu do określonego obszaru, z uwzględnieniem jego specyfiki i właściwości. Przedstawiony powyżej przepis nakłada więc na właściwy organ obowiązek "wykazania...", które należy rozumieć jako udowodnienie, przedstawienie czegoś w sposób przekonywujący – zob. Słownik języka polskiego pod redakcją Mieczysława Szymczaka, t. III Wydawnictwo Naukowe PWN sp. z o.o. Warszawa 1978 r, wyd. IX, 1994 r. s.805), że projektowana linia stanowi zagrożenie dla linii już istniejących. Nie precyzując pojęcia "zagrożenie" ustawodawca pozostawił w tym zakresie swobodę interpretacji po stronie organu. Przy czym nie można tego potraktować jako dowolności. W rozpatrywanej sprawie, odmowa uzgodnienia wyrażona w postanowieniu Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] r. oparta została na twierdzeniu, że zaistniała przesłanka wymieniona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, tzn. wykazania, że projektowana linia (zwiększenie liczy dotychczasowych kursów) stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Należy jednak przy tym zauważyć, że w przywołanym powyżej przepisie zawarto sformułowanie "organy mogą" odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia (także uzgodnienia), pozostawiły po stronie danego organu możliwość wyboru pomiędzy dwoma równorzędnymi rozwiązaniami- wprowadzając w tym zakresie element uznania administracyjnego. Zatem zarówno wyrażenie zgody i udzielnie zezwolenia, jak i odmowa jego udzielenia wymagają szczegółowego i rzetelnego umotywowania, opartego na precyzyjnych ustaleniach dotyczących przesłanek wymienionym w przywołanym powyżej art. 22a ustawy o transporcie drogowym. W tym miejscu wypada stwierdzić, że przedmiotowe postanowienie, a w szczególności jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie zostało oparte na wymienionych powyżej precyzyjnych ustaleniach. + Ustalenie czy zachodzi wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a "zagrożenie dla innych linii regularnych" należy do właściwego organu, czyli w tym przypadku do Marszałka Województwa Ś., a nie do innych, konkurencyjnych przewoźników. Powinno być oparte na danych ujawnionych w trakcie postępowania, na analizie potrzeb a nie na opiniach dotyczących praktycznie dopuszczenia do lokalnego rynku przewozowego kolejnych przewoźników. Za niedopuszczalne uznać należy bezpośrednie przywoływanie opinii innych przewoźników (PKS w C., K., D. czy W.), bez ich omówienia czy ustosunkowania się do zawartych w nich twierdzeń. Działanie takie oznacza, że Marszałek przyjął zawarte w nich twierdzenia bez jakiejkolwiek weryfikacji ich prawdziwości. Odmowa uzgodnienia, która jest przedmiotem skargi, musi być poprzedzona analizą zapotrzebowania mieszkańców objętego wnioskiem terenu na proponowane połączenie, zbadaniem potencjalnej liczby zainteresowanych takim połączeniem. Okoliczności powyższe nie zostały w ogóle zbadane, bo trudno uznać by zwrócenie się o zaopiniowanie wniosku skarżącego do konkurencyjnych przewoźników mogło być potraktowane i odpowiadało wymogom opinii w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Działanie takie Marszałka należy uznać nie tylko za naruszające wskazany powyżej przepis, ale także jako sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6 "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa", w art. 7 " w toku postępowania organy administracji publicznej stają na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli", czy w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego "organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Wymienione w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia pisma obsługujących proponowaną trasę przewoźników można było potraktować jedynie jako informację, zmuszającą uprawniony organ do dogłębnego i wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia zaprezentowanej sytuacji. O ile bowiem zawarte w nich twierdzenia miały rzutować na końcowe stanowisko Marszałka w sprawie, to rzeczą organu było przeprowadzenie w tym zakresie starannego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś jego pominięcie świadczyć może o naruszeniu art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady wymienione w art. 7 czy art. 77 cytowanego Kodeksu wskazują, że określone tam administracyjne postępowanie wyjaśniające może wymagać uzyskania danych od różnych podmiotów. Przedsiębiorca zainteresowany uzyskaniem zezwolenie (uzgodnienia) ma w tym postępowaniu zagwarantowane nie tylko prawo uczestniczenie w prowadzonym postępowaniu (art. 79 Kodeksu) poprzez składanie wniosków dowodowych, ale także wynikające z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami (co pozwala m.in. żądać uzupełnienia czynności wyjaśniających przed zakończeniem postępowania w danej instancji). Analizując rozpatrywane postępowanie także pod tym względem należy podzielić zarzuty skargi, iż strona nie miała możliwości prawidłowego skorzystania z przysługujących jej praw, tzn. nie została zapoznana z wszystkimi zebranymi materiałami, nie zapewniono jej możliwości zaznajomienia się z ustaleniami poprzedzającymi odmowę uzgodnienia. Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanych postanowień (odmowę uzgodnienia) przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Usunięcie wskazanych uchybień wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co czyni zasadnym uchylenie rozstrzygnięć obu instancji. Tryb dalszego procedowania wynika z zaprezentowanych wywodów. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji. Wobec uwzględnia skargi, wobec wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zasądzenie kosztów, Sąd orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 oraz art. 205 cytowanej powyżej ustawy.