V SA/Wa 2073/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] marca 2007r. H. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu wniosku wskazał na trudną sytuację finansową oraz problemy zdrowotne. Podkreślił, iż nie widzi możliwości spłaty powstałych zaległości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] kwietnia 2007r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3 i art. 28 ust.1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Następnie organ wyjaśnił przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność. Wskazał także, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek. Podkreślono przy tym, że decyzje w zakresie umarzania składek mają charakter uznaniowy, a zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Wskazano przy tym, iż podejmując rozstrzygnięcie ZUS musi, z jednej strony, uwzględniać interes finansów ubezpieczeń społecznych, a z drugiej zaś, ważny interes zobowiązanego. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, iż wnioskodawca posiada majątek podlegający zabezpieczeniu i egzekucji. W ocenie organu, zabezpieczenie wierzytelności na rzecz ZUS na nieruchomości (położonej w miejscowości S. Ł. [...]) opisanej w KW Nr [...] poprzez wpis hipoteki przymusowej oraz otrzymywane wynagrodzenie za pracę, wskazują, iż nie występuje całkowita nieściągalność określona w art.28 u.s.u.s. Wyjaśniono ponadto, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają, co do zasady, zaspokojeniu ( m.in. z wyłączeniem należności alimentacyjnych i wynagrodzenia za pracę) przed innymi należnościami, są także objęte dziesięcioletnim okresem przedawnienia i w tym czasie mogą być dochodzone. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtórzył argumentację organu I instancji i wyjaśnił, że Wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu, comiesięczne kwoty z zajęcia wynagrodzenia za pracę stanowią przesłankę uniemożliwiająca umorzenie należności, bowiem istnieje majątek podlegający egzekucji, co z kolei wskazuje, że nie występuje całkowita nieściągalność określona w art.28 u.s.u.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący ponownie wskazał na trudną sytuację finansową. W Jego ocenie spełnia przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Na dowód powyższego załączył rachunki: dowód opłaty za czynsz, wodę, światło oraz dokument bankowy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle, Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony w jej uzasadnieniu. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby - nie tyle dla Sądu ile dla wnioskodawczyni - dlaczego uznano, że jej wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. W tym miejscu powtórzyć należy za trafnym stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażonym w wyroku 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 - iż okoliczności sprawy (niniejsza sprawa ma taki sam przedmiot) winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji sytuacji majątkowej strony oraz ogólne stwierdzenie, iż "Comiesięczne kwoty z zajęcia wynagrodzenia za pracę stanowią przesłankę uniemożliwiająca umorzenie należności, bowiem istnieje majątek podlegający egzekucji, co z kolei wskazuje, że nie występuje całkowita nieściągalność określona w art.28 u.s.u.s." Konieczna jest natomiast ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności, ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli organ - w ramach służącego mu uznania administracyjnego - stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać, jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego zapłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, nie jest realizacją powyższego obowiązku samo wskazanie, iż Skarżący posiada źródła dochodu bez porównania wysokości otrzymywanego wynagrodzenia do niezbędnych kosztów utrzymania. Organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez zobowiązanego kwestii, iż cały dochód z wynagrodzenia pochłaniają niezbędne wydatki. Nie wzięto pod uwagę, że Skarżący ma na utrzymaniu niepracującą żonę. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zaświadczenia o stanie zdrowia wnioskodawcy i nie dokonał analizy Jego sytuacji zdrowotnej. Ponadto, w ocenie Sądu, fakt umorzenia zadłużenia przez organ skarbowy przemawia na korzyść Skarżącego i dowodzi ciężkiej sytuacji majątkowej w jakiej się znajduje. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Prezes Zakładu nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Kontrolując zaskarżoną decyzję wspomnieć również należy - co w niewielkim zakresie znalazło się w rozważaniach organu - o stosowaniu w toku postępowania administracyjnego zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak to podkreśla się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne przyjęcie z założenia, iż interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. o sygn. akt. III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której ZUS poprzez wpis hipoteki przymusowej zabezpiecza wierzytelności na nieruchomości lokalowej, w której zobowiązany zamieszkuje wraz z rodziną, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc zatem w niniejszej sprawie pod uwagę powyżej omówione okoliczności, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od Skarżącego zaległych należności, nawet jeśli przyjąć, iż jest realnie możliwe, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Jak to słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z 20 marca 2007 r., przy założeniu przeciwnym, norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.