II SA/Kr 897/06

Sygn. akt II SA/ Kr 897/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr. ) Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Elżbiet Kmiecik ( del. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz M.C. kwotę 500 zł. ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie organu l instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zostało wszczęte na wniosek J.B. z dnia .............2004 r. w sprawie legalności wybudowania studni w miejscowości Ł. na działce nr ...... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia ..........2005 r. znak: ............nakazał M.C. dokonanie rozbiórki studni kopanej wybudowanej na działce nr ........... w miejscowości ......... W podstawie prawnej decyzji organ l instancji wskazał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 138, póz. 895 ze zm.). Podstawą faktyczną orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu, wybudowanego w 1987 r. było stwierdzenie przez organ administracyjny naruszenia przepisów techniczno - budowlanych (obowiązujących w czasie budowy studni, jak również przepisów obecnie obowiązujących) odnoszących się do sytuowania budynków i naruszenia wynikających z norm technicznych odległości między zlokalizowaną studnią a zbiornikiem do gromadzenia nieczystości. Odległość ta w przedmiotowej sprawie wynosi 12, 60 m, a zgodnie z w/w przepisami winna wynosić 15 m. Organ l instancji stwierdził, że lokalizacja studni wybudowanej przez M. C. bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w czasie jej budowy, jednak przez naruszenie przepisów techniczno-budowlanych może powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M.C. podniosła, iż o fakcie budowy studni informowała instytucje samorządowe. Wszyscy stwierdzali, że studnia taka nie wymaga zezwolenia. Odwołująca uważała, że po tylu latach bezkolizyjnego istnienia przedmiotowego stanu faktycznego, zwłaszcza gdy powstał on w dobrej wierze, konieczność likwidowania tej studni jest nieuzasadniona i niezgodna z zasadami współżycia społecznego. Odwołująca nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ administracyjny, a mianowicie kwestionuje: Sygn. akt II SA/Kr 897/06 - okoliczność, że studnia jest położona w odległości mniejszej niż 15 m od miejsca gdzie się znajdują fekalia; - sposób wykonywania pomiarów; - okoliczność, iż zbiorniki służą gromadzeniu fekaliów. Odwołująca wskazała, że organ l instancji zaniechał sprawdzenia przeznaczenia zbiorników, a wg jej wiedzy miały one być wykorzystane do gromadzenia wody deszczowej. M.C. stwierdziła, że łatwiej było zasypać nieużywane zbiorniki na wodę deszczową niż nakazać jej rozbiórkę studni, co pozbawi gospodarstwa wody. Zdaniem odwołującej nie jest zasadne podnoszenie przez organ administracyjny, iż studnia pozostaje w odległości mniej niż 15 m od ustępu sąsiadki B. , bowiem obiekt ten został wybudowany 9 lat później niż przedmiotowa studnia. Odwołująca nie rozumie również dlaczego organ l instancji powołuje się w swej decyzji na przepisy rozporządzenia z dnia 12.04.2002r, które nie mają zastosowania do obiektów powstałych przed datą wejścia w życie w/w ustawy. .............Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia ........2006r. znak .............w oparciu o podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz.U. Nr 98 póz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późniejszymi zmianami) uchylił decyzję organu l instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 37 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. ( Dz.U. Nr 38/74 póz. 229 z późn. zm. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. (jednolity tekst Dz.U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000r. Dz.U. Nr 98 póz. 1071) o utrzymaniu w pozostałym zakresie zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Zgodnie z brzmieniem powołanego artykułu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo Sygn. akt II SA/Kr 897/06 przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na podstawie materiału dowodowego stwierdzono, że obiekt w dacie budowy znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju obiektów. Zatem w ocenie MWINB brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ odwoławczy wskazał, iż samowolnie wykonana inwestycja nie spełnia warunków określonych przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, póz. 62 ze zm.), określającymi zasady sytuowania budynków. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 póz. 62) na działce budowlanej minimalna odległość studni dostarczającej wodę do picia i na potrzeby gospodarcze, liczona od osi studni, powinna wynosić co najmniej: 1) do granicy działki- 7,5 m, 2) do osi rowu przydrożnego- 7,5 m, 3) do budynków inwentarskich i związanych z nimi zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu, silosów oraz podobnych szczelnych urządzeń -15 m. Organ odwoławczy na poparcie swojego stanowiska przytoczył również obecnie obowiązującą w tym zakresie regulacje, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 z dnia 15.06.2002r. póz. 690 z późn. zm.), która w § 31 pkt 1 precyzuje dopuszczalne odległości studni: Odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, Sygn. akt II SA/Kr 897/06 niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej: 1) do granicy działki - 5 m, 2) do osi rowu przydrożnego -7,5 m, 3) do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń -15 m. Podano, że na oględzinach w dniu .....09.2005 r. organ l instancji w obecności stron postępowania ustalił, iż odległość studni od zbiorników na nieczystości ciekłe wynosi 12,60 m. Wobec powyższego zdaniem organu II instancji zostały naruszone warunki bezpiecznego użytkowania studni, a zatem w/w lokalizacja obiektu narusza art.37 ust. 1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W ocenie organu odwoławczego nakaz rozbiórki przedmiotowej studni należało uznać za zasadny. Odnosząc się z kolei do uwag zawartych w odwołaniu MWINB wskazał, że zarzuty kwestionujące odległość studni 12,60 m od zbiorników na nieczystości ciekłe, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a pomiary odległości dokonane zostały w obecności stron postępowania. Wskazano, iż mimo zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania podnoszona sprawa w odwołaniu, że ."pojemniki nie służą gromadzeniu fekaliów lecz miały być wykorzystywane do gromadzenia wody deszczowej" nie była zgłaszana w trakcie oględzin, a do odwołania nie dołączono żadnego dowodu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania w/w zbiorników na nieczystości ciekłe. Zdaniem organu odwoławczego nie można powyższych argumentów uznać za zasadne. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa w tym przepisów technicznych zarówno obowiązujących w dacie budowy jak i obecnych, brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i uchylenia skarżonej decyzji. Organy nadzoru budowlanego działają na podstawie ustawy Prawo budowlane, które nie może być interpretowane w sposób dowolny. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi M.C. z daty ...........2006r. na w/w decyzję organu odwoławczego. Skarżąca podniosła w skardze, iż decyzja ............Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodna z prawem budowlanym z 1974r. Skarżąca wskazała w niej, że przedmiotowa sprawa powinna zostać uregulowana w oparciu o Prawo Wodne. Wg skarżącej nie ma takiego przepisu, który zezwalałby na pozostawienie Sygn. akt II SA/Kr 897/06 gospodarstwa bez wody. Wskazała, iż w postępowaniu posłużono się na nieistniejącymi dowodami, na fikcyjnym protokole nie podpisanym przez stronę. Skarżąca podała przykłady naruszenia prawa na działce J.B. , opisała swój konflikt z urzędnikami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że nie dopuszczają oni do całkowitego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja ..................Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia ...........2006r. i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ............2005r. zostały wydane z naruszeniem prawa i z tego powodu nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia decyzji polega na tym, że organy orzekające rozstrzygnęły sprawę bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które dawałyby podstawę do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.). Uznano za trafne ustalenie organów, że sprawa rozstrzygana przed nimi dotyczyła wykonanej w 1987r. przez M.C. studni, dla której nie posiadano pozwolenia na budowę. Taka okoliczność nakazywała zastosować art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. ze względu na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.). Przyznanie tej okoliczności jednak nie oznacza, że Sąd aprobuje przyjęty przez organy pogląd, który legł u podstaw orzekania w sprawie. Zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga stwierdzenia sytuacji, przewidzianych w pkt 1 lub 2 tego ustępu. Organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, bowiem inwestycja w dacie budowy znajdowała się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami o planowaniu przestrzennym był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju obiektów. W sprawie będącej przedmiotem orzekania rozbiórka studni mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby organy jednoznacznie wykazały, że wybudowana niezgodnie z prawem inwestycja sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 31 ust.1 pkt). Wykazanie jednej z wyżej powołanych okoliczności jest obowiązkiem organu i konieczną przesłanką do orzekania z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Brak wykazania zagrożenia dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia przez objęty postępowaniem obiekt nie pozwala na rozstrzyganie, gdyż wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa, po prostu przedwczesna, jako wydana bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Sąd zajął stanowisko, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale nie musi prowadzić do niebezpieczeństwa lub pogorszenia warunków, które jest konieczną przesłanką orzekania o rozbiórce obiektu- studni. Takie potraktowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. jest niemożliwe choćby ze względu na ogólną zasadę obowiązującą w tej ustawie, która w razie nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę budynku (obiektu) lub jego części. A zatem art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy należy interpretować przez pryzmat takiej reguły. Warunki techniczne zawarte w § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, póz. 62 ze zm.), obowiązujące w czasie samowolnej budowy studni, określały zasady sytuowania obiektów. Naruszenie tych zasad nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", czy "niedopuszczalnym pogorszeniem", które powinno pociągać za sobą rozbiórkę samowolnie zrealizowanej studni. Pomimo więc stwierdzenia przez organ, że skarżąca w 1987r. naruszyła normę dotyczące usytuowania w/w obiektu, brak jest podstaw do wysnuwania tylko z tego faktu skutków, jakie niesie dyspozycja art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Znamienne jest, że ta ustawa nie nakazuje orzekania rozbiórek z powodu niezgodnego z prawem wybudowania obiektu budowlanego, chyba że jest to wybudowanie obiektu w terenie, który nie jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę. Wnioskując a contrario, należy stwierdzić, że samo naruszenie przepisów budowlanych, bez naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów sprowadza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Zatem Sąd stwierdza, że ustalenie w toczącym się postępowaniu naruszenia przez inwestora przepisów Prawa budowlanego i dopuszczenie się pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) samowoli budowlanej, polegającej na zrealizowaniu studni w sposób sprzeczny z warunkami technicznymi określającymi usytuowanie budynków, zwłaszcza z § 21 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, samo z siebie nie daje podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli nie zostanie wykazane, że naruszenie przepisów technicznych wiąże się z niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia albo z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Z powyższym wiąże się kwestia dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w kontekście zarzutu skarżącej co do zbiorników na fekalia. Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy Sygn. akt II SA/Kr 897/06 zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 17 maja 1994r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany). Występowanie tak istotnych braków zgromadzonym w materiale dowodowym, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego - stanowi uchybienie przepisom art. 7 i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W prowadzonym ponownie postępowaniu organy będą zobowiązane do sprawdzenia, podniesionej przez skarżącą w odwołaniu okoliczności, czy zbiorniki, od których liczona jest przewidziana prawem odległość, faktycznie są użytkowane jako zbiorniki na nieczystości, a więc czy rzeczywiście poprzez niezachowanie odległości od studni czerpalnej mogą wpływać niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Dopiero ustalenia poczynione w tym względzie, mogą być podstawą do poprawnego orzekania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.