I OSK 564/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt III SAB/Po 11/07 w sprawie ze skargi J. B. i J. B. na bezczynność Starosty Złotowskiego w przedmiocie bezczynności organu w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt III SAB/Po 11/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na bezczynność Starosty Złotowskiego w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje: J. i J. B. w dniu 14 lutego 2007r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Złotowskiego w sprawie przeprowadzenia postępowania dotyczącego zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Nadmienili przy tym, że - przed wniesieniem skargi - wystąpili do Wojewody Wielkopolskiego, aby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyznaczył Staroście Złotowskiemu termin rozpatrzenia w/w wniosku. Organ ten jednak uznał, że nie zachodziła potrzeba wyznaczenia takiego terminu. W związku z powyższym skarżący domagali się, aby Sąd zobligował Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do wyznaczenia Staroście Złotowskiemu terminu do wydania decyzji zamykającej rejestr gruntów nr [...] i wyznaczenie biegłego sądowego dla ustalenia stanu prawnego działki nr [...] sprzed 1992 r. a także ustalenia zgodności z obowiązującym prawem wszystkich dokumentów geodezyjnych dotyczących podziału działki nr [...]. Bezczynność organu zarzucono w następujących okolicznościach sprawy. J. i J. B. w piśmie z dnia [...] maja 2005 r., skierowanym do Głównego Geodety Kraju, domagali się nakazania Starostwu Powiatowemu w Złotowie przeprowadzenia kontroli legalności założenia rejestru gruntów nr [...] a nadto wydania decyzji administracyjnej o zamknięciu lub odmowie zamknięcia w/w rejestru. Wnioskodawcy twierdzili, że na skutek działań Wójta oraz służb geodezyjnych w Złotowie wystąpił niezgodny z treścią ksiąg wieczystych niedobór powierzchni w ich działkach. W ocenie skarżących rejestr ten został założony bez podstawy prawnej i poświadcza nieprawdę. Z tego względu strony – stały na stanowisku - iż zamknięcie rejestru, przywróci stan posiadania gruntu i budynku zgodny z treścią księgi wieczystej KW [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Geodeta Kraju przekazał do załatwienia - według właściwości - Staroście Złotowskiemu sprawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu L. w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Z uwagi na powyższe Starosta Złotowski – działając na podstawie art. 64 §2 k.p.a. w związku z § 46 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – wezwał małżonków B. do usunięcia braków wniosku - w terminie 7 dni - pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, poprzez przedłożenie dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi - wnioskodawcy podnieśli, że wezwanie do usunięcia braków podania powinno być skierowane nie do nich a do organu, dla którego rejestr gruntów został utworzony, czyli do podmiotu, który w rejestrze jest lub był wskazany jako właściciel nieruchomości. Zdaniem małżonków B. pomimo, że to oni wystąpili z wnioskiem o zamknięcie rejestru, Starosta miał obowiązek nakazać Wójtowi Gminy L. złożenie dokumentów poświadczających, że przed zgłoszeniem do komunalizacji zabudowanej działki nr [...] o powierzchni [...] m2, gmina była jej właścicielem. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że strony - w istocie rzeczy - domagają się przyznania im prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w L., która od czasu zakończenia II Wojny Światowej stanowiła własność Skarbu Państwa i była użytkowana najpierw przez Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w L., a następnie przez Gminę L. Po skomunalizowaniu, sporna nieruchomości została zaś sprzedana osobie trzeciej. Organ podniósł również, iż kwestie własności przedmiotowej nieruchomości zostały rozstrzygnięte przez: Sąd Apelacyjny w Poznaniu ( wyrok z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt l ACa 392/98 ) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( wyrok z dnia 13 września 2006 r. i postanowienie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt l SA/Wa 788/06 ). Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - przedmiotową skargę na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł przede wszystkim, że czynności nadzorcze podejmowane w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Tym samym zatem w niniejszym postępowaniu Sąd nie miał prawnej możliwości nakazać organowi nadzoru, czyli Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, aby wyznaczył Staroście Złotowskiemu termin do wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Niemniej wyczerpanie trybu zażaleniowego otworzyło stronom możliwość do wystąpienia z niniejszą skargą na bezczynność organu, obowiązanego do załatwienia przedmiotowej sprawy, którym po wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków bez wątpienia - zgodnie z art. 7d oraz art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) był Starosta Złotowski. Rozpoznając zatem przedmiotową skargę jako skargę na bezczynność w/w organu Sąd stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Stanowiąc zatem jedynie rejestr (spis) stosunków prawnych i faktycznych dotyczących nieruchomości, ewidencja gruntów i budynków może je przedstawiać przy tym w sposób zgodny lub niezgodny ze stanem rzeczywistym. Z tego powodu podlega też systematycznej aktualizacji. W tym celu na starostów nałożono obowiązek rejestracji zmiany danych objętych prowadzoną przez nich ewidencją. Założenie odrębnej jednostki w rejestrze gruntów nie jest przy tym dokonywane w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w formie czynności materialno - technicznej a obowiązek jej podjęcia aktualizuje się z chwilą zaistnienia zdarzeń podlegających ujawnieniu w ewidencji. Jednocześnie Sąd podkreślił, że obowiązek rejestracji danych dotyczy nieruchomości, budynków i ich właścicieli lub posiadaczy w ten sposób, że kwestie podziału nieruchomości, jej nabycia lub utraty prawa jej własności, pozostają poza zakresem spraw regulowanych ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zmiany w stanie prawnym i faktycznym wywołane przez takie zdarzenia podlegają jedynie ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, lecz nawet błędny zapis w tej ewidencji, nie może wykreować lub unicestwić prawa własności do nieruchomości, czy stanu jej posiadania. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków nie rozstrzygają zatem o istnieniu i granicach prawa własności. Ich moc prawna wyczerpuje się w ramach sprawozdawczości, która stanowi podstawę dla planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, czy oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z tych powodów, wbrew oczekiwaniom skarżących, załatwienie sprawy administracyjnej polegającej na wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków nie mogło – zdaniem Sądu I instancji - obejmować badania legalności zdarzeń będących podstawą założenia, prowadzenia, czy wprowadzania zmian w rejestrze nieruchomości. Ocena takich kwestii przez Starostę Złotowskiego, w ramach kompetencji do prowadzenia i systematycznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków byłaby niedopuszczalna, gdyż wykraczałaby poza sprawy regulowane ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zamknięcie lub otwarcie rejestru gruntów nie zależy bowiem od woli organu prowadzącego ewidencję, lecz jest konsekwencją obowiązku prowadzenia aktualnej ewidencji. Dlatego nie ma ono formy decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej rejestrującej, na przykład zniesienie działki ewidencyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków byłoby w związku z tym równoznaczne z wydaniem jej bez podstawy prawnej i rodziłoby konieczność stwierdzenia jej nieważności. Brak obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji oznaczał – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - że nie można było Staroście Złotowskiemu skutecznie postawić zarzutu pozostawania w bezczynności, co do jej wydania. Odnosząc się do żądania powołania biegłego, Sąd zauważył, że dla załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej zbędne było powoływanie biegłych, którzy mieliby ocenić stan prawny nieruchomości. W systemie prawa polskiego dla rozstrzygania sporów w zakresie granic nieruchomości i prawa własności do nieruchomości przewidziano bowiem, na zasadzie wyłączności, inne niż aktualizacja danych ewidencji gruntów i budynków procedury sądowe i administracyjne. Podejmowanie działań zmierzających do oceny legalności orzeczeń rozstrzygających takie spory było zatem niedopuszczalne w ramach postępowania obejmującego aktualizację danych dotyczących gruntów i budynków. Sąd wyjaśnił także, że w kontrolowanym postępowaniu Starosta Złotowski nie działał z urzędu, lecz na wniosek, a dokumenty pozostające w jego dyspozycji potwierdzały, że ewidencja odzwierciedla aktualny stan prawny spornego gruntu. Była ona bowiem zgodna z treścią orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych rozstrzygających spory dotyczące działki nr [...] pomiędzy skarżącymi a Gminą L. W tych okolicznościach również zarzut dotyczący bezczynności Starosty Złotowskiego oparty na żądaniu skierowania wezwania do Wójta Gminy L., nie mógł być uwzględniony, gdyż zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne to osoby zgłaszające zmiany, na żądanie starosty, obowiązane są dostarczyć dokumenty niezbędne dla wprowadzenia zamian w ewidencji gruntów i budynków. W tych warunkach jedynym prawnie dopuszczalnym działaniem Starosty było zatem wezwanie wnoszących podanie, aby - pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania w trybie art. 64 ust. 2 kpa w związku z art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - uzupełnili wniosek o odpowiedni dokumenty, czego skarżący nie uczynili. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej J. B. i J. B., wskazując jako jej podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu; 2. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy poprzez przemilczenie naruszenia prawa przez organy administracji, które sprzecznie z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie zastosowały się do obowiązku zawartego w § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakazującego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego lub zobowiązania określonych podmiotów do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków; 3. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym oddaleniu skargi. Mając na względzie wskazane wyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości. W motywach skargi kasacyjnej wskazywano zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Starosta Złotowski nie przeprowadził postępowania, nie zobowiązał właściciela lub innych osób fizycznych czy prawnych władających gruntem do przedłożenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji, mimo, że zaistniały wątpliwości do stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości w zakresie m. in. określenia powierzchni poszczególnych działek, wskazywanej przez skarżących jako niezgodność ewidencji z treścią księgi wieczystej. Po myśli zaś art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ zaś powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpoznać cały materiał dowodowy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów procesowych, co – zdaniem skarżących kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te okazały się jednak nieusprawiedliwione. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł być w ogóle przedmiotem zarzutu formułowanego, jako zarzut skargi kasacyjnej. Przepis bowiem art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Wspomniany zaś przepis art. 1 § 2 w/w ustawy ustrojowej nie ma charakteru procesowego a właśnie jedynie ustrojowy. Pozostałe zarzuty podniesione przez skarżących kasacyjnie również nie okazały się trafne. Jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki zapisy dokonywane w ewidencji gruntów nie mają charakteru orzeczenia administracyjnego a są jedynie czynnością materialno – techniczną ( vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1381/98 - LEX nr 41306 ) zatem nie zachodziła w tej sprawie konieczność rozstrzygania o wniosku skarżących w formie decyzji. W myśl zaś § 47 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Nadmienić wypada, że w tym przypadku chodzi oczywiście o dokumenty posiadające moc dowodu dla ustalenia prawa własności a więc będą to dokumenty takie jak np. decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe czy akty notarialne. Skarżący zgłaszając zatem wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów winni do wniosku dołączyć wspomniany wyżej dokument. Twierdzenie, że tego rodzaju dokumentację winien przedstawić Wójt Gminy L., która ujawniona jest jako właściciel działki nr [...] a Starosta Złotowski winien podjąć w tej sprawie z urzędu postępowanie wyjaśniające, nie było uzasadnione. Przepis § 47 ust. 3 w/w rozporządzenia stanowi wprawdzie, iż w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ale żądanie od wnioskodawców przez Starostę uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wspomnianych wyżej dokumentów, stanowiło właśnie wypełnienie przez organ dyspozycji w/w/ przepisu. Wskazać też trzeba, iż art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi o obowiązku dostarczenia dokumentów na żądanie starosty odnosi się – w powiązaniu z art. 22 ust. 2 ustawy - do osób wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51cytowanej ustawy, czyli m. in. właścicieli gruntu, ale tylko wtedy, gdy to oni zgłaszają staroście zmiany danych objętych ewidencją. Inna wykładnia w/w przepisów nie miałaby żadnego, logicznego uzasadnienia, gdyż w przypadku, w którym jakakolwiek osoba trzecia, nieuprawniona do gruntu czy budynku, domagałaby się wprowadzenia zmian w ewidencji, organ zobligowany byłby kierować w stosunku do osoby uprawnionej wezwanie by to ona wykazywała za każdym razem swój tytuł prawny. Podkreślić w tym miejscu wypada, że ewidencja gruntów i budynków jest – jak słusznie to wyjaśnił Sąd I instancji - jedynie rejestrem stosunków prawnych i faktycznych dotyczących nieruchomości. Z wpisem zaś w niej uczynionym nie wiąże się żadne domniemanie zgodności tego wpisu z prawem i wpis taki nie przesądza o tytule prawnym. Jedynie w kwestii oznaczenia nieruchomości ewidencja stanowi wyłączną podstawę do oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Oznaczenie nieruchomości nie dotyczy jednak jej sfery prawnej. Uzupełniająco jedynie wypada również zaznaczyć, że pozostawienie podania bez rozpoznania – rozumieniu art. 64 § 1 k.p.a. - nie wymaga wydania decyzji administracyjnej a jedynie organ winien uczynić o powyższym adnotację w aktach sprawy, powiadamiając o tym strony. Z tych względów, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocena postępowania Starosty Złotowskiego w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków była prawidłowa i zatem właściwym było oddalenie skargi. Biorąc więc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy przepisu art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach poniesionych przez pełnomocnika przyznanego z urzędu należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.