I SA/Wa 1167/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską W., prawa własności nieruchomości położonej w W., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wojewoda Dolnośląski, działając na zasadzie przepisu art. 5 ust 1 w związku z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - decyzją z dnia 24 października 2006 r. stwierdził nabycie z mocy ustawy przez Miasto W., prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Państwa i w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego P., nie spełniając z tego względu wymogów wyłączenia jej z komunalizacji, następującej z mocy prawa. Nieruchomość ta zatem, należąc wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako położona na terenie Gminy Miejskiej W., stała się z mocy prawa mieniem tej Gminy w trybie art. 5 ust. 1cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odwołaniu od powyższej decyzji, P. [...] S.A, będąca następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzanego pod tą samą nazwą, zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26 poz. 138) przez jego pominięcie, a także naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, gdyż przedmiotowe mienie, będące w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej w dyspozycji P. nie mogło podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa, bowiem nie należało wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lecz do przedsiębiorstwa państwowego P. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych był nietrafny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ podkreślił przy tym, iż na tle cytowanego przepisu art. 5 ust. 1 należy odróżnić władztwo administracyjnoprawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. Ponadto podniesiono, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, iż zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Komisja zauważyła też, że z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) wynikało jedynie, że mienie P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, oraz że P. wykonywało wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W żadnym zaś wypadku przepisy te nie kreowały ani nawet nie potwierdzały prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. W tych warunkach organ II instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - zgodnie z którym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina a jeśli inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, to powinien powyższe wykazać, zauważył, że w niniejszej sprawie odwołujący twierdzi jedynie, iż przysługiwał mu zarząd do spornej nieruchomości, ale tego nie udowodnił. Podniesiono przy tym, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, stosując szeroką wykładnię przepisu art. 28 k.p.a., często przyjmowała, że przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu wynika dla P. [...] S.A. z niefortunnie sformułowanego art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zgodnie z którym jedynie grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. W przepisie tym bowiem ustawodawca bezzasadnie pominął możliwość uwłaszczenia P. z mocy prawa na gruntach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność gmin, zwłaszcza w kontekście prawidłowych w tym zakresie rozwiązań przyjętych w art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ w tym miejscu zasygnalizował jednak, że w najnowszym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje właściwych wojewodów podlegały uchyleniu z argumentacją, iż skoro, zdaniem Komisji, odwołującemu nie przysługuje zarząd w stosunku do komunalizowanej nieruchomości, to nie jest on stroną postępowania administracyjnego i w takiej sytuacji Komisja powinna była wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Komisja dodatkowo powołała się w tej mierze na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119) w myśl, której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Z tych powodów, ponieważ organ uznał, że P. [...] S.A. z siedzibą w W. nie przysługiwał do przedmiotowej nieruchomości żaden tytuł prawny o charakterze rzeczowym, Spółce tej nie przysługiwał również status strony w niniejszym postępowaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosły P. Spółka Akcyjna w W. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", stojąc na stanowisku, że z myśl tego przepisu przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie P., w stosunku do którego Kolej wykonywała wszelkie uprawnienia a ponadto art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowy grunt stal się z mocy prawa mieniem Gminy Miasta W. podczas, gdy mienie to, jako służące wykonywaniu zadań publicznych, podlegało wyłączeniu spod komunalizacji. W obszernej odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Choć skarżący nie podnosił argumentacji odnoszącej się do dawniejszych aktów prawnych regulujących status Kolei, Komisja dodatkowo niejako dokonała analizy zawartych w nich przepisów uznając, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto organ ustosunkował się także do kwestii możliwości powstania w niektórych sytuacjach prawa zarządu z mocy aktu erekcyjnego konkretnej jednostki [...] zauważając, że tego typu sytuacja nie miała miejsca w przypadku Kolei, gdyż żaden akt nie określał granic dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu także wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało to jej uchyleniem. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym (zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego) daje się zaobserwować pewna rozbieżność dotycząca sytuacji prawomajątkowej mienia, którym dysponowało dawne przedsiębiorstwo P., nie legitymując się w stosunku do niego konkretną decyzją ustanawiającą zarząd. W części zapadłych orzeczeń sądy stały na stanowisku, iż w takiej sytuacji Przedsiębiorstwo to nie posiadało prawa zarządu, w części zaś orzeczeń sądy prezentowały pogląd, że prawo takie mogło w niektórych sytuacjach powstać z mocy samego aktu erekcyjnego. Poza tym zwracano też uwagę na niejednokrotne zróżnicowanie konkretnych sytuacji faktycznych, co w dalszej konsekwencji prowadziło do zróżnicowanej oceny prawnej. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy trzeba jednak zauważyć, że na tym jej etapie dokonywanie oceny prawnej, czy w tym przypadku P. S.A. miała interes do uczestnictwa w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., było rzeczą przedwczesną. Ocena prawna określonego stanu rzeczy nie może bowiem wyprzedzać prawidłowych i rzetelnych ustaleń faktycznych. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach administracyjnych (zaświadczenie Prezydenta W. dnia 28 grudnia 2005 r.) wynikało, że przedmiotowa, nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87). Z zapisów zawartych w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w dniu 10 czerwca 1988 r. odczytać można, że był to teren kolejowy, na którym mogły znajdować się urządzenia i obiekty związane technologicznie z funkcjonowaniem kolei w tym bazy, magazyny i składy. Z drugiej strony - wg zapisu z ewidencji gruntu (na dzień 27 maja 1990 r.) - przedmiotowa działka stanowiła grunt orny a podmiotem władającym nią była [...] Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych. Z powyższego zatem trudno ustalić od kiedy nieruchomość ta była w gestii Kolei i na jakiej podstawie. a zwłaszcza jaki miała rzeczywisty charakter. Ta ostatnia kwestia jest o tyle istotna, że organy przyjęły także, iż dla spornej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta. Przy czym, co należy od razu w tym miejscu zasygnalizować, w istocie rzeczy brak jest w aktach sprawy dokumentu, który by ten fakt potwierdzał. Natomiast, można dojść do wręcz przeciwnego wniosku analizując treść wspomnianego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta W. z 2005 r., w którym – jako podstawę jego wystawienia podano art. 6 i 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego miasta Gdańska (Dz. U. Nr 66, 410). O ile bowiem przepis art. 6 cytowanego dekretu dotyczył nieruchomości położonych poza granicami administracyjnymi miast i wchodzącymi w skład zapasu ziemi, dla których dotychczas prowadzone księgi wieczyste utraciły moc (vide: art. 1 ust. 1 dekretu), o tyle art. 7 dotyczył już pozostałych nieruchomości, dla których prowadzono nadal istniejące księgi wieczyste (art. 3 dekretu). Nadmienić wypada, że powyższy dekret nie został uchylony i choć wprawdzie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej przez niektóre takie księgi (Dz. U. Nr 28, poz. 141) wprowadziło cały szereg regulacji skutkujących, w określonych sytuacjach, zamknięcie dawnej księgi, tym niemniej jako generalną zasadę wyrażoną w § 1 rozporządzenia przyjęto, że księgi wieczyste założone przed dniem 1 stycznia 1947 r. (księgi dawne) prowadzi się wg obecnie obowiązujących przepisów, jeżeli przepisy zawarte w rozporządzeniu nie stanowią inaczej. Z tego powodu – w świetle dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, przy jednoczesnym braku dokumentu stwierdzającego nieistnienie księgi wieczystej dla spornej nieruchomości - nie można z góry wykluczyć, że taka (ważna) księga jednak nie istnie. Ze względu zaś, że dla oceny stanu prawnego danej nieruchomości a co za tym idzie dla ustalenia, czy danemu podmiotowi przysługuje do niej określone prawo, kluczowym dowodem jest treść księgi wieczystej (oczywiście ważnej), w sytuacji wątpliwości związanych z jej istnieniem, ważnością i treścią, konieczne jest jednoznaczne ustalenie tego faktu. W oparciu bowiem o zgromadzony przez organ materiał dowodowy, istnieje uzasadniona wątpliwość, czy ustalenie odnoszące się do braku istnienia dla spornego gruntu księgi wieczystej, było trafne. Przy ponownym zatem rozpoznaniu odwołania, przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji, okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 k.p.a. i z tego powodu – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w związku z art. 152 - ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.