III SA/Łd 278/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Agnieszka Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary porządkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego II w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 278/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego II w Ł. na podstawie art. 216 §1, art. 262 §1 pkt 1, §5, §5a oraz §6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004r. Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) wymierzył A.B. karę porządkową w wysokości 500 zł za niestawienie się w wyznaczonym terminie tj. w dniu 10 października 2006r. godz. 10:00 w siedzibie urzędu w Referacie Elementów Kalkulacyjnych i Przeznaczeń Celnych w celu złożenia wyjaśnień w sprawie nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny towaru w postaci samochodu osobowego marki A rok produkcji [...]. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 18 września 2006r. A.B. został wezwany do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień. Postanowienie zostało doręczone listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 29 września 2006r. konkubinie Pani A. Organ podkreślił, iż pomimo prawidłowo dokonanego wezwania strona nie stawiła się w urzędzie i nie usprawiedliwiła swojej nieobecności. W terminie prawem przewidzianym A.B. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu celnego. Wyjaśnił w nim, iż Pani A. ma na imię M. i zarówno Pani A. jak i sam odwołujący nie odbierali wezwania na dzień 10 października 2006r., na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie widnieje podpis strony. Dodał, iż przedmiotowe wezwanie odebrała osoba trzecia o nazwisku A., która wezwania nie przekazała mu, zapomniała o nim. Strona oświadczyła, iż otrzymała postanowienie odwołujące wezwanie na dzień 10 października 2006r. i przekładające termin, w jakim winna stawić się w urzędzie, na dzień 30 listopada 2006r. Odwołujący podkreślił, iż nie został powiadomiony o wezwaniu i dlatego też brak jest obecnie podstaw do nałożenia kary porządkowej za niestawiennictwo w urzędzie. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Ł. na podstawie art. 216, art. 223 §1 pkt 1 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej, art. 73 ust. 1 Prawa celnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego II w Ł. z dnia [...]. Uzasadniając organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, iż zgodnie z art. 148 Ordynacji podatkowej pisma doręcza się osobom fizycznym w ich miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, bądź w siedzibie organu podatkowego, a w razie niemożności doręczenia w ten sposób, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Z kolei w myśl art. 149 Ordynacji podatkowej w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pismo doręcza się za pokwitowaniem m.in. pełnoletniemu domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi. Reasumując ustalony w sprawie stan faktyczny i powołane przepisy prawa organ wskazał, iż doręczenie wezwania na dzień 10 października 2006r. dokonane zostało w dniu 29 września 2006r. pod adresem wskazanym w korespondencji do rąk K.A., syna konkubiny strony, dorosłego domownika i czynność ta była skuteczna. Dodatkowo organ zaznaczył, iż strona w żaden sposób nie obaliła domniemania skutecznego doręczenia, nie przedstawiła żadnego dowodu przeciwnego. Podstawą taką nie może być bowiem twierdzenie strony, iż wezwanie nie zostało jej przekazane przez osobę, która odebrała wezwanie a ponadto doręczono mu postanowienie odwołujące pierwotne wezwanie, z terminem przełożonym na dzień 30 listopada 2006r. Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, iż postanowienie z dnia 18 września 2006r. nie zmieniało terminu stawiennictwa w urzędzie a dotyczyło wyłącznie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2006r. Podkreślił, iż w żadnym wypadku przedmiotowe postanowienie nie wskazywało nowego terminu obowiązkowego stawienia się w urzędzie. Dyrektor Izby Celnej zaznaczył również, iż strona pomimo złożenia zażalenia na postanowienie nakładające karę porządkową nadal nie zgłosiła się do urzędu celnego celem złożenia wyjaśnień. W tej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwione niewykonanie obowiązku nałożonego wezwaniem z dnia 18 września 2006r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.B. wniósł o uchylenie nałożonej kary porządkowej. Powtórzył, że żadnego wezwania, z którego wynikałby obowiązek stawienia się w urzędzie w dniu 10 października 2006r. nie otrzymał. Zaznaczył, iż organ błędnie podał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że strona nadal nie stawiła się w urzędzie celem złożenia wyjaśnień, ponieważ w dniu 23 listopada 2006r. skarżący stawił się w urzędzie i złożył stosowne wyjaśnienia (załączył protokół przesłuchania). Wyjaśnił również, iż nie mieszka w K., a jedynie odbiera tam korespondencję. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż do dnia złożenia zażalenia tj. do dnia 31 października 2006r., skarżący nie stawił się w urzędzie celnym celem złożenia wyjaśnień. Uczynił to dopiero w dniu 23 listopada 2006r., co zdaniem organu oznacza, iż nałożenie kary odniosło ostatecznie zamierzony skutek i zmobilizowało stronę. Organ celny podkreślił, że wyjaśnienia strony odnośnie adresu miejsca zamieszkania nie mają wpływu na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, iż adres na który zostało przesłane wezwanie podał sam skarżący jako adres do korespondencji, pod tym adresem również osobiście odbierał pisma do niego kierowane a ponadto także w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako adres do korespondencji wskazał adres w K. Na rozprawie w dniu 9 października 2007r. skarżący oświadczył, że w K. przy ul. A [...] nie zamieszkuje i w dacie doręczenia wezwania nie zamieszkiwał, nie ma tam swoich rzeczy osobistych. Wyjaśnił, iż obecnie mieszka w Ł. przy ul. B [...] m [...]. Ponadto wyjaśnił, iż w K. zamieszkiwał w okresie od 19 lipca 2002r. do lutego 2003r. i tylko wtedy, natomiast na potrzeby dostarczania korespondencji wskazał adres w K., wyłącznie jako adres do korespondencji, bowiem miał pewność, że osoby tam zamieszkujące powiadomią go o korespondencji dla niego. Dodał, iż w jego interesie było stawienie się na wezwanie i wyjaśnienie sprawy i gdyby otrzymał wezwanie na pewno stawiłby się. W odpowiedzi na wezwanie Sądu w dniu 17 października 2007r. pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w Ł. złożył pismo, w którym wyjaśnił, iż w aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się oświadczenie skarżącego, w którym wskazywałby, na który adres należy kierować do niego wszelką korespondencję i kontaktować się z nim. Uzupełniając dotychczas zajmowane stanowisko organu pełnomocnik wskazał, iż zarówno w aktach sprawy karnej skarbowej prowadzonej przeciwko stronie o przestępstwo skarbowe jak i w aktach sprawy celnej jako adres, na który należy kierować korespondencję dla A.B. wskazany jest adres w K. ul. A [...]. Dodał, iż adres ten podaje również sam skarżący we wszystkich pismach procesowych kierowanych do organów celnych, również pod tym adresem odbierał osobiście korespondencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż z w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcia organów celnych w przedmiocie wymierzenia kary porządkowej uzasadniało niestawienie się skarżącego w wyznaczonym terminie w siedzibie urzędu w celu złożenia wyjaśnień. Jednocześnie organy celne przyjęły, że doręczenie wezwania do stawienia się w siedzibie urzędu w dniu 10 października 2006r., dokonane w trybie art.149 Ordynacji podatkowej nastąpiło w dniu 29 września 2006r. Zgodnie z dyspozycją art. 144 ustawy - Ordynacja podatkowa organ podatkowy doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez upoważnione osoby. Z powyższego przepisu ustawy wynika zasada oficjalności doręczeń, zgodnie z którą ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Sąd wskazuje, że naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 54/94, stwierdził, że "nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (analogiczny przepis został określony w ustawie - Ordynacja podatkowa) doręczenie pisma należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw". Zgodnie z poglądami doktryny prawa administracyjnego do podstawowych warunków prawidłowości i tym samym skuteczności doręczenia należą przede wszystkim: obowiązek dokonania tej czynności przez właściwy organ administracyjny oraz konieczność istnienia po stronie tegoż organu intencji doręczenia pisma. Z pierwszego warunku wynika, że dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie organy celne przyjęły, iż wezwanie do stawienia się w wyznaczonym dniu w siedzibie urzędu w celu złożenia wyjaśnień zostało skutecznie doręczone w trybie zastępczym wynikającym z art. 149 Ordynacji podatkowej w dniu 29 września 2006r. Organ odwoławczy na poparcie tej tezy powołał się na widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki podpis, który w świetle późniejszych ustaleń organu odwoławczego należy do "syna konkubiny wspólnie zamieszkałego". W tym miejscu należy jednak podnieść, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji nie widnieje adnotacja upoważniająca do stwierdzenia, że w przedmiotowej przesyłce zostało przesłane skarżącemu wezwanie do stawienia się w dniu 10 października 2006r. Sąd podkreśla, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji w miejscu przeznaczonym na wskazanie rodzaju pisma widnieje zapis "postanowienie". Zważywszy powyższe, w ocenie Sądu brak jest dowodu doręczenia wezwania, szczególnie, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu wysyłano również inną korespondencję w tym właśnie postanowienia. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę prawdy obiektywnej, która nakazuje uwzględniać zarówno okoliczności korzystne jak i niekorzystne dla strony. Ze względu na to, iż przedmiotowe wezwanie nie zostało skutecznie doręczone skarżącemu, wymierzenie przez organy celne kary porządkowej jako sankcja za niestawienie się w terminie przez skarżącego w siedzibie urzędu w celu złożenia wyjaśnień było nieuprawnione i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, tym samym naruszało podstawowe zasady postępowania podatkowego - zasadę prawdy obiektywnej i zasadę zaufania obywateli do organów państwa prawa. W ocenie sądu organy celne wymierzając karę porządkową, wobec faktu nieskutecznego doręczenia przedmiotowego wezwania, naruszyły również dyspozycję art. 262 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez jego błędne zastosowanie. Na marginesie sprawy należy wyjaśnić organom celnym, że doręczenie zastępcze, o którym mowa w art. 149 Ordynacji podatkowej polega na doręczeniu pisma do rąk osoby innej niż jego adresat i żeby to doręczenie było prawnie skuteczne muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: a/ adresatem pisma jest osoba fizyczna; b/ adresat jest w danym momencie nieobecny w mieszkaniu, w którym zamieszkuje; c/ adres tego właśnie mieszkania jest w aktach sprawy podany jako aktualny; d/ pismo oddaje się jednej z osób wymienionych w art. 149; e/ zostaje zachowana określona w art. 149 kolejność osób, którym zastępczo doręcza się pismo; f/ odbiór pisma zostaje pokwitowany przez daną osobę; g/ osoba ta zobowiązuje się do oddania pisma adresatowi; h/ zawiadomienie o doręczeniu zastępczym umieszcza się co najmniej w jednym z miejsc wymienionych w przepisie art. 149 zdanie drugie. Przesłanki te w przypadkach wątpliwych powinny być stwierdzone w postępowaniu dowodowym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków dowodowych, co będzie szczególnie istotne w odniesieniu do skutków prawnych, zarówno w sferze prawa materialnego jak również procesowego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Ordynacja podatkowa, Komentarz 2007 Unimex, Wrocław 2007, str. 665). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że w przesyłce oznaczonej jako postanowienie było wezwanie (co nie zmienia oceny Sądu, że w sprawie brak jest dowodu doręczenia wezwania) to i tak w ocenie Sądu doręczenie tej korespondencji nie było skuteczne. W tym miejscu godzi się podnieść, że postępowanie w sprawie uregulowania sytuacji prawnej towaru w postaci samochodu osobowego marki A zostało wszczęte z urzędu. Przedmiotowe postanowienie jak wynika ze zwrotnego odbioru korespondencji odebrała osoba o nazwisku A.K., kuzyn. Brak jest jednak zaznaczenia czy osoba ta spełnia przesłanki wskazane w art. 149 Ordynacji podatkowej i czy zobowiązała się do oddania korespondencji adresatowi. Nie wzbudziło to wątpliwości organu celnego i nie uruchomiło postępowania w celu ustalenia aktualnego adresu właściwego do doręczania korespondencji. Pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w Ł. na wezwanie Sądu do przedstawienia oświadczenia, w którym skarżący wskazał adres na który należy kierować do niego korespondencję w przedmiotowej sprawie nadesłał wyjaśnienie, z którego wynika, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest takiego oświadczenia, a organy celne kierując korespondencję posługiwały się adresem pobytu, wskazanym przez skarżącego w toczącym się w 2003r. postępowaniu karnym-skarbowym. Od 2003 roku, kiedy to skarżący wskazał adres pobytu w K., przy ul. A [...] mogło się jednak wiele zmienić. W skardze do Sądu skarżący podniósł, że pod wskazanym adresem już nie mieszka i jest to tylko adres do korespondencji. Wobec powyższego Sąd stoi na stanowisku, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie z urzędu jest w pierwszej kolejności ustalenie aktualnego adresu strony, pozwalającego na dokonanie czynności doręczenia pism zgodnego z przepisami. Tylko takie postępowanie organu będzie wykazaniem istnienia po stronie organu intencji skutecznego doręczenia pisma. Jednocześnie w świetle art. 146 Ordynacji podatkowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) w toku postępowania strona oraz jej przedstawiciel lub pełnomocnik mają obowiązek zawiadomić organ podatkowy o każdej zmianie swego adresu (§1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1, pismo uznaje się za doręczone pod dotychczasowym adresem, a organ podatkowy pozostawia pismo w aktach sprawy (§ 2). Pouczenia o powyższej treści organ winien dokonać przy pierwszej czynności procesowej w sprawie stosownie do art. 121 § 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z poglądami doktryny pojęcie adresu nie oznacza, że musi to być miejsce stałego zamieszkania lub pobytu, ale może to być miejsce wykonywania pracy zawodowej, jak też adres tylko do doręczeń (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Ordynacja podatkowa, Komentarz 2007 Unimex, Wrocław 2007, str. 658). Należy wskazać, że we wszystkich pismach skarżącego znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy zarówno administracyjnych jak i sądowych skarżący wskazuje adres K. ul. A [...] jako "adres do korespondencji". W tej sytuacji skoro skarżący nie mieszka pod wskazanym adresem nieskuteczne jest doręczanie korespondencji domownikom. W ocenie Sądu wskazanie adresu do korespondencji rodzi obowiązek jej doręczania do rąk własnych adresata ewentualnie w trybie wynikającym z art. 150 Ordynacji podatkowej. Tylko takie doręczenie będzie można uznać za skuteczne, wywołujące określone skutki w sferze prawa procesowego i materialnego. W świetle art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających. Sąd uznał, że wobec braku skutecznego doręczenia wezwania, rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary porządkowej były nieuprawnione i bezpodstawne i dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne było wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno rozstrzygnięcia organu odwoławczego jak i organu I instancji. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. AR