II OSK 954/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 741/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 741/07 oddalił skargę J. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nakazał J. K. rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w S. G. gmina D.. W uzasadnieniu stwierdził, że J. K. uzyskała od Wójta Gminy Dobrcz decyzję o pozwoleniu na realizację budynku letniskowego, jednak w odrębnym postępowaniu administracyjnym Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził jej nieważność. Po wniesieniu odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższy organ stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do tego obiektu budowlanego brak było przesłanek do jego legalizacji. Jest on bowiem usytuowany niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie znajduje się na terenie pracowniczych ogródków działkowych, a tylko użytkownicy działek powołali i zarejestrowali Stowarzyszenie Działkowców w S. G.. Od powyższej decyzji pełnomocnik J. K. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu stwierdził, że została oparta na "nadinterpretacji prawa", jak i ustaleniach niezgodnych ze stanem faktycznym, ponieważ przedmiotowy budynek został wybudowany w 1996 r., jest nietrwale związany z gruntem, a jego powierzchnia zabudowy wynosi poniżej 35 m2, czyli spełnia kryteria przewidziane w przepisach prawa budowlanego co do możliwości jego realizacji bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, zgodnie z obowiązującym w dacie budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki od numeru [...] do [...] były działkami rolnymi, co oznacza, że właścicielka budynku wówczas nabyła prawa podmiotowe do legalizacji swojej inwestycji. Za chybione uznał stosowanie w tej sprawie przepisów obecnie obowiązujących oraz podniósł zarzut, że uprawnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki uległo przedawnieniu. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665) obowiązującej od 19 czerwca 2007 r., do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W przedmiotowej sprawie wystąpiły więc przesłanki do zastosowania art. 3 cytowanej ustawy, ponieważ nawet z oświadczenia strony wynika, że budowa została zakończona w 1996 r. Ponadto w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 28 lutego 2007 r., a więc po 11 lipca 2003 r. Natomiast ten obiekt narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, który uniemożliwia doprowadzenie danego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 3 ust. 1 i 5 wskazanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Ponadto organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu budowy, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej zabudowy siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie więcej niż 4,80 m. Jednak budynek skarżącej nie jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, zaś działka, na której jest zlokalizowany nie jest działką siedliskową. Natomiast tylko tymczasowe obiekty budowlane wymagały zgłoszenia z określeniem terminu, który nie mógł być dłuższy niż 120 dni w świetle art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego obowiązującego w dniu budowy, czyli budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. Prawa budowlanego i ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665) obowiązującej od 19 czerwca 2007 r., która w art. 4 stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Ponownie podniosła zarzuty dotyczące "nadinterpretacji prawa" przez właściwe organy orzekające oraz wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Jej zdaniem prawo do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego nabyła na mocy przepisów, które obowiązywały w okresie jego budowy. Ponadto uważa, że brak było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do tego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwana dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji orzekł, że na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 zm. Dz. U. z 1995 r. Nr 141, poz. 692 - stan prawny w dacie budowy) roboty budowlane można było rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Ponadto art. 29 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, które związane są z produkcją rolną, uzupełniają istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dlatego też chociaż organy orzekające w tej sprawie nie ustaliły powierzchni zabudowy, to przedmiotowa okoliczność, przy uwzględnieniu niespełnienia pozostałych ustawowych przesłanek, nie ma kluczowego znaczenia dla sprawy. Ponadto budynek skarżącej nie jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, jak i działka, na której się znajduje nie jest działką siedliskową. Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekł, że właściwe organy nadzoru budowlanego powołując art. 48 prawa budowlanego orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania decyzji w tej sprawie. Dlatego też chybiony jest zarzut skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis, w świetle którego nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z tego, że przepis prawa budowlanego w tej wersji obowiązywał do dnia 11 lipca 2003 r. Natomiast art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Sąd pierwszej instancji również orzekł, że po wybudowaniu nielegalnie obiektu nie nabywa się praw podmiotowych, jak się podnosi w skardze, a ewentualna legalizacja mogłaby nastąpić na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Sąd podkreślił także, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił zmieniony stan prawny. Od dnia 20 czerwca 2007 r. obowiązuje art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), który z mocy art. 4 tej ustawy (do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy) ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że przedmiotowy obiekt budowlany narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ teren, na którym znajduje się działka skarżącej przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono, że jedna działka powinna wynosić co najmniej 800 m2, zaś ten warunek nie jest spełniony. Skargę kasacyjną, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2007 r., wniosła J. K. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła dodatkowo także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Bd 741/07 WSA w Bydgoszczy, wstrzymanie wykonalności zaskarżonego wyroku do dnia wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów sądowych w całości, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Natomiast na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 cyt. ustawy p.p.s.a. podniosła zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, jak i art. 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych z powodu przyjęcia, że obiekt skarżącej wybudowany na działce nr [...] położonej w S. G. gm. D. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, który uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi złożonej przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że zaskarżony wyrok narusza powyższe przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i nieprawidłowej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie podniesiono w skardze kasacyjnej żadnego przepisu postępowania, który Sąd Wojewódzki miałby naruszyć. Tym przepisem nie jest bowiem art. 1 cyt. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z kontrolą przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów k.p.a. powołanych przez właściwe organy w tej sprawie, gdyż oczywiście Sąd Wojewódzki nie stosuje żadnych przepisów k.p.a. (str. 1 uzasadnienia do skargi kasacyjnej). Oznacza to, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organ I i II instancji, a następnie poddany kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy został prawidłowo ustalony. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] położonej w S. G. gmina D. narusza ustalenia - w jednostce bilansowej 2MV - obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Strzelce Górne (załącznik graficzny nr 15) zatwierdzonego Uchwałą Nr VI/71/2003 Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30.06.2003 r. (Dz. U. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 127, poz. 1801 z dnia 28.10.2003 r.) w stopniu, który uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z tego, że działka skarżącej znajduje się na terenie, który jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, lecz jednocześnie plan miejscowy stanowi, że jedna działka powinna mieć powierzchnię co najmniej 800 m2, co oznacza, że oczywiście skarżąca nie spełnia tego warunku, gdyż powierzchnia jej działki wynosi 450 m2, co wynika z umowy dzierżawy będącej w aktach sprawy. Ponadto przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany w 1996 r. nie jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, jak i działka, na której jest usytuowany nie jest działką siedliskową. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w podstawach kasacyjnych, jak i w treści skargi kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że są one niespójne. W zarzutach kasacyjnych podniesiono bowiem naruszenie "art. 28 ust. 1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Natomiast, już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "zaskarżony wyrok narusza ww. przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". W tym zakresie zachodzi więc oczywista niespójność zarzutów kasacyjnych, a ponadto błędnie w skardze kasacyjnej wprowadzono kwantyfikator "w szczególności". Jednak nawet rozpatrując powyższe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że w stanie faktycznym tej sprawy są całkowicie chybione. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 zm. Dz. U. z 1995 r. Nr 141, poz. 692 - czyli stanu prawnego w dacie budowy) - przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną, jak i uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Natomiast chociaż właściwe organy w tej sprawie nie ustaliły powierzchni zabudowy, jednak okoliczność ta, przy uwzględnieniu niespełnienia pozostałych warunków nie ma zasadniczego znaczenia dla sprawy. Ponadto organy nadzoru budowlanego powołując art. 48 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane uwzględniały stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. Dlatego nie można podzielić poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis, który stanowi, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, oraz nie narusza to przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa budowlanego w tym brzmieniu obowiązywał tylko do dnia 11 lipca 2003 r., zaś art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Ponadto jest oczywiste, że niezgodne z prawem budowlanym wybudowanie obiektu nie rodzi praw podmiotowych, a ewentualna legalizacja mogłaby nastąpić na podstawie tylko aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Natomiast od dnia 20 czerwca 2007 r. obowiązuje art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), który z mocy art. 4 tej ustawy (do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy) ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Także oczywiście całkowicie chybiony był wniosek strony skarżącej dotyczący wstrzymania wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma takiej kompetencji przyznanej przez ustawodawcę. Z tych względów z powodu braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.