II SA/Łd 797/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziegoTomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi M. D., A. D. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. D. i A. D. oraz A. S. solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania M. D., A. D. i A. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku w przedmiocie obciążenia M. D., A. D. i A. S. opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 22 (obręb [...]), oznaczonej nr ewidencyjnym działki 159 o powierzchni 960 m2, w związku z wybudowaniem ze środków Gminy Miasta Z. ulicy A i stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia organ administracji podał, że Prezydent Miasta Z., decyzją z dnia [...] roku, ustalił wobec M. i A. małżonków D. oraz A. S. – współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. 159 o powierzchni 960 m2, położonej w Z. przy ul. A 22 jednorazową opłatę adiacencką w łącznej wysokości 715 złotych w związku ze wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanym wybudowaniem drogi przy ul. A. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli wszyscy współwłaściciele nieruchomości przy ul. W. 22, zarzucając naruszenie: - art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cele rolne, - art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, iż pojęcie "przebudowa" i "modernizacja" drogi, jakimi posługiwał się organ administracji I instancji nie są tożsame z pojęciem "budowa" drogi, - art. 79 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, wskutek czego stronę pozbawiono możliwości czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii, - art. 81 k.p.a. przez ograniczenie możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do materiału dowodowego, - art. 67 k.p.a. przez zaniechanie sporządzenia protokołu z oględzin nieruchomości, - art. 103 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia zasad wyczerpującego informowania strony o motywach decyzji, - art. 35 § 3 k.p.a. przez niezachowanie terminu do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło, że M. i A. D. oraz A. S. są współwłaścicielami po ½ części zabudowanej nieruchomości o powierzchni 0,0960 ha, położonej w Z. przy ul. A 22, oznaczonej nr ewid. działki 159. Ulica A przed 2004 rokiem była ulicą o nawierzchni gruntowej. Starosta [...], decyzją z dnia 4 lutego 2004 roku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę ul. A wraz z budową kanalizacji deszczowej. W dniu 1 września 2004 roku Gmina Miasto Z. zakończyła realizację inwestycji polegającej na rozbudowie ul. A (nazwanej "przebudową"). Po zakończeniu inwestycji szerokość pasa drogowego wzrosła z 9,5 m do 12 m. W ramach inwestycji zamiast drogi o nawierzchni gruntowej wybudowano jezdnię asfaltową o szerokości 6 m, ścieżki rowerowe, chodniki, wjazdy gospodarcze, zjazdy inwalidzkie na przejściach dla pieszych, docelowe oznakowanie pionowe i poziome drogi, trawniki między chodnikami a granicami posesji oraz kanały deszczowe. Przekazanie drogi do użytku nastąpiło w dniu 1 września 2004 roku. Dla przedmiotowego terenu nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rejestrze ewidencji gruntów działka nr 159 oznaczona jest symbolem B-R (grunty rolne zabudowane). W dniu 10 grudnia 2004 roku dla nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wzrost wartości działki będącej własnością M. i A. D. oraz A. S. spowodowany był zwiększonym popytem na nieruchomości przy ul. A. Miasto Z. w dniu 25 stycznia 2007 roku wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości opłat adiacenckich. Wysokość opłat ustalona została w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia 5 marca 2007 roku. Wykonanie operatu szacunkowego zlecono rzeczoznawcy w wyniku przetargu ogłoszonego przed wszczęciem postępowania w przedmiocie ustalenia opłat adiacenckich. W dniu 19 marca 2007 roku zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją. Zgodnie z operatem szacunkowym na skutek rozbudowy drogi wartość działki o nr ewid. 159 wzrosła o 1.430 złotych, z czego 50%, tj. 715 złotych stanowi wysokość opłaty adiacenckiej. Stawka procentowa opłaty została ustalona na podstawie § 1 uchwały Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 28 maja 1998 roku w sprawie opłat adiacenckich. W ocenie organu administracji II instancji zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uwzględnienia zarzutów stron. W szczególności nietrafny był zarzut, wydania decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy rozdziału 7 stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne – przepis art. 92 ust. 2 wskazanej ustawy stosuje się odpowiednio. Z definicji zawartej w art. 92 ust. 2 wynika natomiast, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ dla przedmiotowego terenu – działki o nr ewid. 159 – nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w rejestrze figuruje ona jako użytek rolny, za decydujący w sprawie uznano fakt ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji z dnia 10 grudnia 2004 roku. Zdaniem organu administracji II instancji z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że ul. A została rozbudowana, a nie przebudowana. Wbrew twierdzeniom organu I instancji i stron postępowania są to dwa różne pojęcia. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia samego pojęcia "budowy" drogi wyjaśnienie tej kwestii należy poszukiwać w innych aktach normatywnych. Aktem takim jest ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. – Dz.U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115). Ustawa ta w art. 4 pkt 17 stanowi, że budowa drogi oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Pojęcie "budowy drogi" nie obejmuje swym zakresem "przebudowy drogi", które zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Przebudowa drogi oznacza zaś wykonanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei definicję "pasa drogowego" zawiera art. 4 pkt 1 wspomnianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W zakresie znaczeniowym tego pojęcia mieści się pojęcie "drogi", obejmujące budowlę wraz drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a więc jezdnię, chodniki, pobocza, zjazdy, torowiska tramwajowe (art. 4 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 8 ustawy o drogach publicznych). Ze sporządzonej w 1988 roku metryki ul. A wynika, że średnia szerokość pasa drogowego wynosiła 9,5 m, w tym szerokość jezdni 4,6 m. Gmina Miasto Z. zrealizowała inwestycję nazwaną "przebudową ulicy", skutkiem czego pas drogowy uległ poszerzeniu do 12 m. Ponieważ podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi wymagało zmiany granic pasa drogowego to danym stanie faktycznym rozbudowano drogę, a nie ją przebudowano. Nietrafny jest także zarzut co do nierzetelności i sprzeczności z prawem operatu szacunkowego. Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy było wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek rozbudowania drogi, co zostało przeprowadzone prawidłowo. Powołanie się na nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie związanej z tym funkcji terenu nie miało wpływu na końcowy efekt szacunku. Nie podzielono także stanowiska skarżących, iż organ administracji I instancji powinien powiadomić stronę o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy. Przedmiotem dowodu był szacunek nieruchomości, a nie oględziny przedmiotowej działki. Strona miała zaś możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym, z której skorzystała. Ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ administracji I instancji zawarł niezbędne elementy niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 103 § 3 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. M. D., A. D. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku, domagając się jej uchylenia w całości, jako naruszającej prawo materialne oraz przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego przez błędne przyjęcie, że ul. A została rozbudowana, a nie - jak to miało miejsce w rzeczywistości - przebudowana. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na treść decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie wprost mówi się o budowie ulicy wraz z kanalizacją deszczową, nie ma zaś mowy o przebudowie drogi. Zdaniem skarżących nieprawidłowo ustalono, że szerokość pasa drogowego została zwiększona z 9,5 m do 12 m. Było to fizycznie niemożliwe, ponieważ nie zostały przesunięte granice nieruchomości na ul. A, które de facto wyznaczają szerokość pasa drogowego. Nie została także wybudowana ścieżka rowerowa, wjazdy gospodarcze i zjazdy inwalidzkie na przejściach dla pieszych po prawej stronie ulicy. Metryka drogi, na którą powołuje się organ administracji nie została przedstawiona stronie, wobec czego ustalenia w tym zakresie oparte zostały wyłącznie na zapewnieniach organu I instancji. Co więcej inwestor nie zrealizował inwestycji w całości. Nie wybudowano ścieżki rowerowej, wjazdów oraz nie przestawiono słupów energetycznych, co skutkowało zmniejszeniem pasa drogowego do 8 – 8,6 m. Strona skarżąca jest przekonana, że od 1982 roku, gdy przejęto od mieszkańców ul. A ziemię pod poszerzenie pasa drogowego, szerokość tego pasa nie zwiększyła się. Poddano także w wątpliwość tożsamość, użytego w metryce drogi, pojęcia "ulica" z pojęciem "pasa drogowego". Skarżący uważają, że do definicji legalnej pojęcia "budowa drogi" zawartej w ustawie o drogach publicznych nie można podchodzić bezkrytycznie. Należy wziąć pod uwagę ratio legis art. 143 i art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dokonać wykładni historycznej, zgodnie z którą wyłączono możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej w związku z przebudową, czy modernizacją drogi. Zdaniem strony skarżącej w art. 143 i 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca ograniczył możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej wyłącznie do przypadków wybudowania nowego połączenia drogowego. Samo poszerzenie pasa drogowego wydaje się niewystarczające i rodzi możliwość nadużyć. Organowi administracji II instancji zarzucono również wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, zasad sprawiedliwości społecznej oraz art. 7 i 8 k.p.a. Powyższych naruszeń strona skarżąca upatruje w zawężającej wykładni art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznanie, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że przestają być one gruntami rolnymi jest niezgodne z wykładnią celowościową i prowadzi do absurdalnych rezultatów, tj. sytuacji, w której uzyskanie warunków zabudowy po zrealizowaniu inwestycji naraża na obciążenie opłatą adiacencką, a wstrzymanie się z budową pozwala uniknąć tego obowiązku. W tym miejscu autor skargi podniósł, iż wydając decyzję o nałożeniu opłaty adiacenckiej organ administracji powinien się kierować stanem z dnia zakończenia budowy drogi. Na poparcie tego stanowiska strona przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2001 roku (sygn. akt II SA/Po 336/00). Skarżący powtórzyli zarzuty dotyczące nierzetelności operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny nieruchomości. W ich ocenie powołanie się na nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W wycenie, wbrew stanowisku powszechnie przyjętemu w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie uwzględniono całości inwestycji, albowiem w operacie nie uwzględniono wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji deszczowej. W ocenie skarżących, nie informując ich o terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, organ administracji II instancji naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.),. Strona zatem bez własnej winy nie miała możliwości zadania biegłemu pytań i złożenia wyjaśnień. Również oględziny działki, będące podstawą sporządzenia operatu szacunkowego, przeprowadzone zostały bez udziału stron. Skarżący uważają ponadto, że termin do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji był zbyt krótki, a nie informując o osobie rzeczoznawcy przed sporządzeniem opinii uniemożliwiono im ocenę biegłego z punktu widzenia fachowości i przesłanek wyłączenia. Na zakończenie skargi podważono zgodność uzasadnień decyzji organów I i II instancji z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu nie zostały bowiem przytoczone przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia oraz brak jest wykładni budzących wątpliwości przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezgodne z prawdą oraz naruszające zasadę zaufania do organów Państwa i zasadę praworządności jest stwierdzenie, że właściciel nieruchomości ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż nie istnieje ustawowy obowiązek ponoszenia przez obywateli opłat adiacenckich. Zdaniem skarżących niezgodne z zasadą praworządności jest również powoływanie się na fakt oddania drogi w dwóch etapach, powołanie w uzasadnieniu drugiego etapu ma na celu wyłącznie obejście trzyletniego terminu do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Do skargi załączono kserokopię decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia 15 kwietnia 1982 roku o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa na poszerzenie ul. B i A. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie zauważono, iż fakt poszerzenia pasa drogowego został zakwestionowany dopiero w skardze do sądu administracyjnego, przy czym nie przedstawiono żadnych dowodów pozwalających na obalenie treści metryki ul. A. Organ administracji podkreślił, iż pojęcie rozbudowy drogi oznacza nie tylko zmianę granic pasa drogowego, ale także podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi. Podczas rozprawy w dniu 23 października 2007 roku M. D. i A. D. oświadczyli, iż inwestycja nie została ukończona, gdyż nie wybudowano wjazdów do nieruchomości i drogi rowerowej. Wykupy nieruchomości pod drogę miały miejsce w 1988 roku i od tego czasu szerokość drogi nie uległa zwiększeniu. Podczas rozprawy skarżący złożyli do akt mapę sytuacyjno-wysokościową (z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych) przedmiotowego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej jest zwykłym postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca regulując to postępowanie zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika zaś obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 2, 3 i 4 k.p.a.). Zakres ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, w hipotezie których zawarty jest abstrakcyjny stan faktyczny, którego konkretyzacja pozwala na zastosowanie konsekwencji zawartych w dyspozycji normy prawa. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednakże organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 roku, sygn. akt OSK 459/05, opubl. LEX nr 206473). W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii w oparciu o przesłanki wiedzy, doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. W myśl art. 146 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Tymczasem, jak wynika z operatu szacunkowego, w rozpoznawanej sprawie wartość poszczególnych nieruchomości zarówno przed budową, jak i po budowie drogi określono według stanu prawnego i stanu fizycznego tych nieruchomości na dzień wizji lokalnej tj. na dzień 20 lutego 2007 roku. Ocena ta w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom ustawowym i nie może być podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponieważ wycena nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej stanowi niezbędny element stanu faktycznego – tylko w ten sposób można ustalić, iż na skutek wybudowania infrastruktury doszło do wzrostu wartości nieruchomości – ustalenie tej wartości w innym momencie aniżeli wskazany w art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje stwierdzeniem, iż materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a jego ocena była przedwczesna. Tym samym organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego w sprawie, naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można także nie zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości kwestii dotyczących poszerzenia pasa drogowego. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż to właśnie od ustalenia, czy prace przy podwyższeniu standardu ul. Wczasowej miały charakter budowy, czy też przebudowy drogi uzależnione jest ustalenie opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obowiązany jest w tym miejscu zgodzić się z organem administracji II instancji, iż definicji "budowy" i "przebudowy" drogi publicznej należy poszukiwać w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu zakończenia prac (t.j. - Dz.U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.). W art. 4 pkt 17 i 18 przedmiotowej ustawy przesłanką rozróżniającą "budowę drogi" od "przebudowy drogi" jest poszerzenie pasa drogowego. Swoje ustalenia co do poszerzenia pasa drogowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oparło wyłącznie na pochodzącej z 1988 roku metryce ul. A. Z metryki wynika, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosiła 9,5 m. Nie dostrzeżono jednak, iż ustawa o drogach publicznych, tak w 1988 roku, jak i obecnie, rozróżnia pojęcie "ulicy" i "pasa drogowego". Nie można zatem automatycznie zakładać, iż pochodząca z metryki szerokość ulicy odpowiadała pierwotnej szerokości pasa drogowego. Przeciwko takim ustaleniom przemawiają także oświadczenia stron postępowania, które zgodnie twierdzą, iż szerokość pasa drogowego od 1988 roku, kiedy to zajmowano części działek leżących wzdłuż ul. A pod poszerzenie drogi, nie zmieniła się. Wprawdzie skarżący, poza mapą sytuacyjno-wysokościową, na której nie oznaczono linii granicznych pasa drogowego, nie przedstawili żadnych dowodów na powyższą okoliczność, to zarzut ten nie może pozostać niewyjaśniony. W myśl art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Odwołując się do pojęć zawartych w wyżej przedstawionej ustawie o drogach publicznych wskazać trzeba, iż "droga" oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Ulica" to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Ustawa o drogach publicznych przewiduje także m.in. definicję "chodnika", "jezdni", "zjazdu". Droga może się zatem składać z szeregu elementów. Jeśli określona droga ma się składać z jezdni, chodnika, ścieżki rowerowej, wjazdów gospodarczych, to urządzenia te stanowią części składowe drogi. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 17 wyjaśnia także co należy rozumieć pod pojęciem "budowy drogi", stanowiąc, że budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. W świetle powyższego uznać należy, iż właścicieli nieruchomości można obciążyć opłatami adiacenckimi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko jeśli droga została wykonana albo odbudowana lub rozbudowana i miało to wpływ na wzrost wartości nieruchomości, Tym samym opłata adiacencką może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi – w całości – a nie poszczególnych jej elementów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 marca 2002 roku, sygn. akt I SA 2032/00, opubl. Lex Nr 82643, z dnia 5 grudnia 2000 roku, sygn. akt I SA 1648/99, opubl. Lex nr 55783, z dnia 7 lutego 2006 roku, sygn. akt I OSK 408/05, opubl. Lex nr 194020). Powyższy stan prawny nie pozostawia wątpliwości, iż przed ustaleniem opłaty adiacenckiej organy administracji powinny ustalić czy całość inwestycji została zrealizowana. Z treści decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika, że inwestycja polegająca na budowie drogi obejmowała swym zakresem m.in. budowę ścieżki rowerowej. Z protokołu odbioru końcowego nie wynika natomiast, by ten element drogi został wybudowany. Prawidłowo zatem podnoszą skarżący, iż organy administracji ustaliły opłatę adiacencką pomimo braku wyjaśnienia, czy droga została zrealizowana w całości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że do normy prawa materialnego skonstruowanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawiono stan faktyczny, który nie został dostatecznie wyjaśniony. Kontynuując uwagi dotyczące możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej wyłącznie po wybudowaniu, rozbudowaniu lub odbudowaniu wszystkich elementów drogi, Sąd obowiązany jest podnieść, iż do instalacji stanowiących całość techniczno-użytkową z drogą bezwzględnie należy zaliczyć, przewidziany w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę ul. Wczasowej, kanał deszczowy w ul. A z włączeniem w ul. C. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy by uznać, iż kanalizacja deszczowa wpływa na walory użytkowe drogi, a tym samym może wpływać na wartość nieruchomości przy niej położonych. Pozostaje zatem całkowicie niezrozumiałe dlaczego nie uwzględniono tej kanalizacji przy szacowaniu nieruchomości położonych przy ul. A. Jeszcze bardziej zagadkowe jest to, że wybudowanie kanalizacji deszczowej zostało wyłączone z podstawy wyceny nieruchomości na życzenie organu administracji I instancji (str. 11 operatu szacunkowego). W ocenie Sądu działanie powyższe jest kolejną okolicznością, która nie pozwala na uczynienie operatu szacunkowego podstawą ustaleń faktycznych w sprawie. Przechodząc do oceny zarzutu pozbawienia strony prawa do udziału w każdym stadium postępowania, Sąd stwierdza, iż jest on niezasadny. Wydaje się, że skarżący nie dostrzegają różnicy pomiędzy dowodem z opinii biegłego, którą jest wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę, a dowodem z oględzin. Wskazane środki dowodowe opisane zostały odpowiednio w art. 85 i 84 k.p.a. Opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Są to więc okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe. Oględziny mają zaś na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna. Natura powyższych środków dowodowych powoduje, że w odmienny sposób należy się zapatrywać na udział stron we wspomnianych czynnościach postępowania. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego byłoby, w ocenie Sądu, sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Z tych względów uznać należało, że udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przez rozstrzygnięciem w sprawie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 67 k.p.a. Ustawodawca postanowił w art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., iż sporządzenie protokołu z oględzin i ekspertyz wymagane jest tylko, jeśli te oględziny lub ekspertyzy przeprowadzane są przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Oczywiście można sporządzić protokół z każdej czynności postępowania, jednakże decyzję w tym zakresie pozostawia się organowi administracji. Ponieważ opinia biegłego w niniejszej sprawie była sporządzana bez udziału przedstawicieli organu administracji nie było konieczności sporządzania protokołu. Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pragnie podnieść, iż art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący reguluje zakres przedmiotowy obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przepis ten wyraźnie wyłącza spod opłat nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie nakazał badania faktycznego sposobu użytkowania gruntu, ale odwołał się do sposobu wykorzystania gruntów rolnych określonego w katastrze nieruchomości, o ile nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w chwili oddania drogi do użytku w ewidencji gruntów działka skarżących była zakwalifikowana jako użytki rolne zabudowane zaś ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nastąpiło już po oddaniu do użytkowania urządzeń infrastruktury technicznej. W art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej kieruje się, używając czasu teraźniejszego, personalnie do właściciela nieruchomości. Jednocześnie w art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano, że wartość nieruchomości ustala się według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Instytucję opłat adiacenckich należy zatem rozumieć jako obciążenie o charakterze osobistym, oceniane w zakresie podmiotu i przedmiotu prawa własności według stanu z okresu, gdy wybudowano urządzenie, a więc gdy powstał obowiązek współuczestniczenia w kosztach budowy, którego konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Wszelkie zmiany podmiotowe lub przedmiotowe dotyczące nieruchomości, które następują po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej, nie mogą wpływać na powstanie lub zmianę treści obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, iż przedmiotem oceny organów administracji winien być charakter nieruchomości skarżących, wskazany w ewidencji gruntów w dniu wybudowania infrastruktury. Późniejsze ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływa na możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej dotyczącym możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odczytywać łącznie z art. 143 i 144. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia opłaty, jeśli zostały spełnione przesłanki określone w tych przepisach. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 152 przedmiotowej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny mieć na uwadze wyjaśnienie wątpliwości dotyczących realizacji całości inwestycji i poszerzenia pasa drogowego, a następnie ponownie ocenić materiał dowodowy. Rozważenia wymaga także wpływ ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości dopiero po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej na obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. M.P.