II SA/Bk 372/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S. - M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta B. z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej A. S. - M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 02.2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta B. zostały ustalone na wniosek F. S. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym 426, położonej przy ulicy S. [...] w B., poprzez dobudowę trzech segmentów budynków jednorodzinnych, trzykondygnacyjnych wraz z budową dwóch zjazdów z ulicy K. i jednego zjazdu z ulicy S. i wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce inwestora i pasach drogowych ulicy K. i ulicy S.. Organ w decyzji, powołującej się na przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wnioskowanego do zabudowy terenu w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki wynikające z przepisów odrębnych i wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Organ stwierdził, że planowana inwestycja będzie kontynuacją zabudowy istniejącej na działce Nr 426 i działkach sąsiednich. Inwestor planując rozbudowę istniejącego budynku nie wprowadza nowej funkcji zabudowy terenu, lecz pozostaje przy dotychczasowym jego zagospodarowaniu. Przeprowadzona w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na pozytywne załatwienie wniosku, ponieważ na terenach sąsiadujących ze wskazana działką istnieje zabudowa o podobnej jak wnioskowana funkcji, co wypełnia warunek zawarty w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S. – M., współwłaścicielka działki o numerze geodezyjnym 428, sąsiadującej z działką numer 426, stanowiącą teren inwestycji. Zdaniem odwołującej się usytuowanie zaplanowanej rozbudowy budynku spowoduje zacienianie i zasłanianie sąsiednich nieruchomości. Ponadto planowane przedsięwzięcie będzie miało charakter zabudowy wielorodzinnej, o czym świadczyć może ilość kondygnacji. Organ I instancji nie określił, na czym ma polegać przebudowa istniejącego budynku oraz nie wskazał ilości miejsc parkingowych i sposobu ich zapewnienia. Zdaniem skarżącej organ źle określił też wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumarycznej powierzchni terenu. W obowiązujących przepisach w ogóle nie istnieje pojęcie " nowej zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] 03.2007 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium podkreśliło przede wszystkim związanie organu wnioskiem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i niemożność modyfikacji treści tego wniosku czy nakłaniania inwestora do zmiany jego treści. Wskazało następnie na uregulowania prawne dotyczące rozpatrywania wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdziło, że w tej sprawie została przeprowadzona analiza zabudowy terenu inwestycji i terenów sąsiednich, przedstawiona w ujęciu graficznym i w formie rozważań teoretycznych, z której ustaleń organ wywiódł możliwość usytuowania planowanego obiektu na wnioskowanym terenie. SKO wskazało, że kwestie związane z zacienianiem sąsiednich posesji będą przedmiotem badania na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę a do zachowania wymogów wynikających z ochrony interesów osób trzecich organ zobowiązał wnioskodawcę w decyzji pierwszoinstancyjnej. Również sprawa konkretnej lokalizacji rozbudowy będzie szczegółowo wyjaśniana na etapie wydawania pozwolenia na budowę.. Kolegium nie znalazło też podstaw do weryfikacji sformułowania "powierzchnia nowej zabudowy" stwierdzając, iż pojęcia tego używa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23.08.2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nieprawdziwe twierdzenie kolegium uznało zarzut braku określenia, na czym polegać ma przebudowa budynku wskazując, iż stanowi o tym wprost sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze wywiedzionej do sądu A. S. – M. podtrzymała zarzuty odwołania powtórnie zarzucając, że doszło do ustalenia warunków zabudowy de facto dla budynku wielorodzinnego, że zaakceptowano zacienienie działek sąsiednich dopuszczając budowę trzech kondygnacji nadziemnych bez wzięcia pod uwagę stosunku wymiarów działki inwestora do wysokości planowanej zabudowy oraz że nie określono w decyzji ilości i sposobu zapewnienia miejsc parkingowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną ( vide: art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola sądowa jest, zatem, niezależna od argumentacji użytej w treści skargi i sprowadza się do szerokiego badania prawidłowości dokonanej przez organ administracji publicznej konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie. Konkretyzacja stosunku aministracyjnoprawnego to zorganizowany proces stosowania prawa, obejmujący kolejne etapy: ustalenie, jaka norma prawna będzie miała zastosowanie w sprawie, ustalenie faktu (faktów, okoliczności), istotnego w sprawie z punktu widzenia mającej zastosowanie normy prawnej, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i wreszcie prawidłowe ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nie pozwala odeprzeć zarzutu braku należytego określenia przez organ wymagań w stosunku do zabudowy objętej wnioskiem, tak by nie budziła wątpliwości kwestia, iż nowa inwestycja rzeczywiście stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wokół niej istniejącego. Tym samym doszło w sprawie do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 punkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z założeniem ustawodawcy wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawowym instrumentem zagospodarowywania przestrzeni winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu, ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla celów inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Decyzyjnie warunki zabudowy można ustalić zaś tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. Są to wymogi: kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych ( art. 61 ust. 1 pkt 1 ), dostępu do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 ) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3 ). Wynikający z art. 61 st. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. ( sygn. IV S.A./Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym ( zagospodarowanie terenu) i architektonicznym ( ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Tożsame stanowisko wyrażone zostało również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.01.2006 r. sygn. IV S.A./Wa 1847/05. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust.2 rozporządzenia. Z dalszych przepisów rozporządzenia wynika, iż wszelkie odstępstwa od wskazanego w rozporządzeniu sposobu wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy, określania wskaźnika wielkości nowej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, są dopuszczalne wyłącznie wtedy, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół ( terenu sąsiedzkiego). Część tekstowa i graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i jako stanowiący jedność załącznik, nie powinna wykazywać rozbieżności mogących sugerować nierzetelność bądź opisu, bądź rysunku. Odnosząc powyższe uwagi do konkretnej sprawy będącej przedmiotem kontroli sądu, stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji, stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. W części tekstowej rzeczywiście nie ma wskazanego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek ( przy określeniu go na około 45% brak jest stwierdzenia, iż jest to średnia, a rysunek analizy przedstawiający zarys poszczególnej zabudowy sugeruje, iż może to być wskaźnik dużo niższy – wedle twierdzeń skarżącej maksymalnie wynoszący 20%). Nadto brak jest szczegółowego opisu zabudowy, wykazującego, jakiej kondygnacji, jakich gabarytów budynki i w jakiej zabudowie znajdują się na analizowanym terenie. Powyższe nie pozwala skontrolować zachowania przez organ przy zezwalaniu na usytuowanie budynku trzykondygnacyjnego, wymogu dostosowania wysokości planowanej zabudowy do wysokości zabudowy na działkach sąsiednich ( zgodnie z § 7 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich). W analizie brak przy tym uzasadnienia dopuszczalności wyznaczenia innej wysokości budynku niż istniejące wokół (wedle stanowiska skarżącej obok planowanego budynku istnieją tylko budynki jednokondygnacyjne i dwukondygnacyjne, z którymi koliduje zabudowa trzykondygnacyjna). Lektura akt sprawy pozwala też dostrzec, że organ poprzestał na dość lakonicznie opisanej we wniosku charakterystyce planowanej zabudowy nie wzywając wnioskodawcy do takiego sprecyzowania jej cech, które pozwoliłoby na właściwe ustalenie jej charakteru i skonfrontowanie planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu z zabudową i zagospodarowaniem już istniejącym. Powyższa uwaga dotyczy braku żądania wskazania przez wnioskodawcę ile lokali ma powstać w poszczególnych segmentach mieszkalnych, mających być dobudowanymi do już istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 426. Tymczasem od informacji o ilości lokali mających być wyodrębnionymi w poszczególnych segmentach mieszkalnych zależała kwalifikacja planowanej zabudowy do zabudowy jednorodzinnej. Legalna definicja " budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawarta w art. 3 pkt 2 "a" ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, stanowi, iż przez taki budynek należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Brak określenia we wniosku cech identyfikujących charakter planowanej zabudowy nie pozwala odeprzeć zasadniczego zarzutu skarżącej, zwłaszcza w kontekście akcentu na parametry spornej zabudowy ( trzy kondygnacje połączonych kilku segmentów mieszkalnych), iż organ ustalił warunki zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej pod szyldem zabudowy jednorodzinnej. Twierdzenie przedstawiciela organu jakoby związanie organu treścią wniosku nie pozwalało na wysunięcie jakichkolwiek żądań w stosunku do wnioskodawcy jest błędne. Obowiązek zawarcia we wniosku o warunki zabudowy charakterystyki planowanej inwestycji, obejmującej między innymi określenie przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, wynika wprost z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( przepis stosowany do decyzji o warunkach zabudowy z mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 ustawy). W sytuacji, gdy ustawowa definicja konkretnego rodzaju zabudowy wymaga określenia przeznaczenia i ilości lokali mających być wydzielonymi w budynku, brak pełnej charakterystyki planowanej zabudowy we wniosku o warunki zabudowy, nie pozwoli na właściwą ocenę dopuszczalności projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów prawa, w tym zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy w tym miejscu, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( vide: art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ architektoniczno – budowlany nie będzie mógł, zatem, postąpić wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy stąd konieczność właściwego określenia w tejże decyzji wymagań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przesądzenia tylko takich rozwiązań przestrzennych, które łącznie spełniają warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy i jako taką należało ją uchylić z mocy art. 145 par. 1 pkt 1 lit "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kierując się treścią art. art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał przy tym, że uchylenie winno objąć również decyzję pierwszoinstancyjną albowiem przyczyni się to do szybszego końcowego załatwienia sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi była konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ppsa) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego ( art. 200 w zw. z art. 210 par. 1 ppsa ) Z uwagi na przyznane skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od wpisu sądowego, do kosztów postępowania sądowego podlegających zasądzeniu od organu należało jedynie wynagrodzenie radcy prawnego, który reprezentował skarżącą na rozprawie (240 złotych plus zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).