II SA/Po 351/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T.B. i R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił pobranie od T. i R. B. opłaty planistycznej za działkę nr [...] o pow. 5100m2 w wysokości 5013 zł w związku ze zmianą funkcji gruntu tj. użytku rolnego pod tereny usług terenochłonnych "1UTC" z dopuszczeniem do realizacji budynków mieszkalnych dla podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą oraz pod tereny dróg i urządzeń związanych z obsługą dróg – oznaczone symbolem "IK" i "2K". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zbycie działki nr [...] przez Państwo B. nastąpiło aktem notarialnym w dniu [...] na rzecz A. J.-F. i R. F.. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. z [...] Nr [...]– Dz. URN w K. Nr [...] poz. [...] ze zm.) zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w P. z [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. K. Nr [...] poz. [...]) przedmiotowa działka była przeznaczona pod tereny upraw polowych (symbol RP). Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Szosa J." dla części wsi K. i K. gmina P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z [...] Nr [...] przedmiotowa nieruchomość w części oznaczona symbolem "1UTC" jest przeznaczona pod tereny usług terenochłonnych z dopuszczeniem realizacji budynków mieszkalnych dla podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą oraz w części oznaczona symbolem "IK i "2K’ – przeznaczona pod tereny dróg i urządzeń związanych z obsługą dróg. Kolejna część działki nie została objęta wyżej wymienionym planem i pozostała z przeznaczeniem pod tereny upraw polowych. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) pobiera się jednorazową opłatę ustaloną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, która to opłata w tym przypadku nie przekracza: - 10 % wartości działki od pow. 630 m2, - 10 % wartości działki od pow. 1310 m2, - 30 % wartości działki od pow. 3160 m2. Wartość rynkową szacowanej działki gruntowej przed zmianą przeznaczenia w planie określono na 33.150 zł (od pow. 630 m2 – 4.095 zł, od pow. 1310 m2 – 8.515 zł, od pow. 3160 m2 – 20.540 zł), zaś po uchwaleniu planu na kwotę 51.040 zł (od pow. 630 m2 – 5.859 zł, od pow. 1310 m2 – 8.515 zł, od pow. 3160 m2 – 36.656 zł). Zatem wzrost wartości działki wyniósł 17.890 zł, tj odpowiednio od pow. 630 m2 – 1.765 zł, od pow. 1310 m2 – 5 zł, od pow. 3160 m2 – 16.120 zł. Dlatego kwota opłaty planistycznej wynikająca z różnicy wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu wyniosła od pow. 630 m2 – 176,50 zł, od pow. 1310 m2–0,50 zł, od pow. 3160 m2 –4836zł, tj. w sumie 5.013 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i R. B.. Podnieśli, że w dniu sprzedaży działki nie wiedzieli o wzroście jej wartości i obowiązku wniesienia opłaty planistycznej. Dlatego też w cenie sprzedaży działki nie uwzględnili tejże opłaty. Wskazali, że działkę sprzedali w celu spłacenia długów i uregulowania bieżących opłat. Nadto skarżący podał, że od czterech lat jest na rencie chorobowej, która wynosi [...] zł. Odwołujący się podali, że nie posiadają już pieniędzy ze sprzedaży działki, a środki pochodzące z renty nie wystarczają na bieżące wydatki. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Państwa B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdzono, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz zobowiązany jest do pobrania jednorazowej opłaty, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ gminy uprawniony jest do ustalenia opłaty w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego. Wprawdzie art. 37 ust. 6 ustawy zobowiązuje do bezzwłocznego, po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, ustalenia opłaty, ale nie oznacza to, ze z powodu przewlekłości załatwienia sprawy brak było podstaw do jej ustalenia, jeżeli tylko zachowany został 5-letni termin. Z planu miejscowego "Szosa J." z [...] dla części wsi K. i K. wynika, ze działka nr [...] w części obejmującej 3.160 m2 przeznaczona została pod tereny usług terenochłonnych z dopuszczeniem realizacji budynków mieszkalnych dla podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą, w części obejmującej 630 m2 pod tereny dróg i urządzeń związanych z obsługą dróg, zaś co do pozostałej części – 1.1310 m2 nie zmieniono przeznaczenia. W planie tym ustalono dwie stawki procentowe stanowiące podstawy naliczania opłat – 30 % dla terenów przeznaczonych pod usługi terenochłonne i 10 % dla terenów przeznaczonych pod drogi. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym cały teren przedmiotowej działki objęty był symbolem RP z przeznaczeniem pod uprawy polowe. Zmiana funkcji terenu z upraw polowych na tereny usług terenochłonnych z możliwością realizacji budynków mieszkalnych oraz wydzielenie terenu pod drogę spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten został określony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z 4[...] Operat ten sporządzony został w sposób zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podnoszona w odwołaniu kwestia umorzenia opłaty należy do odrębnego postępowania i nie była przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy. Skargę na decyzję Kolegium wnieśli T. i R. B.. Skarżący powołali się na argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazali, że Państwo nie powinno dopuszczać do sytuacji, w której obywatel na skutek braku informacji o jego istotnych obciążeniach – opłacie planistycznej, doprowadzony był do straty finansowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, ze stawki procentowe stanowiące podstawę naliczenia opłaty planistycznej zostały określone w uchwale Rady Miejskiej w P. Nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szosa J." dla części wsi K. i K., który jako akt prawa miejscowego jest jawny. Każdy może bowiem żądać informacji o przeznaczeniu gruntów i stawce procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto zmiana przeznaczenia terenu w związku z uchwaleniem planu wynika również z aktu notarialnego i przy zachowaniu należytej staranności sprzedający mogli dowiedzieć się o obowiązującej stawce opłaty planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane przez T. i R. B.. Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do przepisu art. 134 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola Sądu nie sprowadza się zatem do oceny stanowiska wyrażonego w skardze, lecz zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd zobowiązany jest do zbadania sprawy pod względem zgodności z prawem wydanych w jej toku rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie przedmiotem badania jest legalność wymierzonej opłaty planistycznej, badaniu podlega więc także operat szacunkowy, stanowiący podstawę wyliczeń. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) burmistrz miasta pobiera opłatę w przypadku zbycia nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro przepis wskazuje, że burmistrz "pobiera opłatę", to organ ten zobowiązany jest do jej ustalenia i pobrania. Niedopuszczalne jest zatem odstąpienie od pobrania opłaty. Burmistrz nie ma również swobody przy ustalaniu wysokości opłaty. Jej stawkę ustala się bowiem w planie miejscowym. Przepis art. 36 ust. 4 zdanie trzecie u.p.z.p. stanowi przy tym, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym burmistrz miasta nie może nie wymierzyć opłaty planistycznej jeżeli zajdą przesłanki określone w powołanym wyżej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Metodę ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnienia przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalenie wysokości opłaty dokonuje się według zasad dotyczących wyceny, przewidzianych w przepisach ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.04.207.2109.). Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego przedstawia rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonuje, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 152 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść : porównawczego, dochodowego, kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Stosownie do przepisu art. 153 ust. 1 tejże ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się : -metodę porównywania parami, -metodę korygowania ceny średniej -metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, źródła danych o nieruchomości , analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny( §56 ust. 1 pkt. 1,3, 7 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie celem wyceny było ustalenie , czy nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części działki nr [...] , położonej we wsi K., Gm. P.. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie wskazał, że przy obliczaniu wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze , metodę porównywania parami. W operacie zaznaczono , że została przeprowadzona analiza kształtowania się cen transakcyjnych kupna- sprzedaży na rynku lokalnym z uwzględnieniem nieruchomości porównywalnych do przedmiotowej nieruchomości przed i po zmianie przeznaczenia. Analizując rynek lokalny przed zmianą przeznaczenia rzeczoznawca majątkowy odniósł się jedynie do dwóch nieruchomości, określając je jako "najlepszą" i "najgorszą", Nie podał dokładnej lokalizacji tych działek, wskazał jedynie, że pierwsza z nich o powierzchni 800 m2 położona jest w strefie centralnej, druga zaś o pow. 13.400 m2 leży w strefie peryferyjnej. W ocenie Sądu wątpliwości budzi przyjęcie przez rzeczoznawcę, iż nieruchomości te podobne są do wycenianej. Obie działki mają powierzchnię daleko odbiegającą od powierzchni działki nr 58, która wynosi 5100m2. Zdaniem Sądu rzeczoznawca celem wykazania podobieństwa winien był zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku tak wyraźnej różnicy powierzchni, jej wpływu na cenę transakcji kupna sprzedaży. Z operatu nie wynika również, kiedy je sprzedano oraz jaka była rzeczywista cena transakcji badanych gruntów. Można jedynie przypuszczać, że wskazana w operacie cena maksymalna (7,75 zł/m2) odnosi się do działki "najlepszej", zaś cena minimalna (0,71 zł/m2) do działki "najgorszej". Wątpliwości Sądu budzi również wskazanie przez rzeczoznawcę, że zaprezentował dla porównania "najlepszą" i "najgorszą" nieruchomość. W operacie nie zamieszczono informacji na temat pozostałych działek , które objęte były badaniem. Niemożliwa jest zatem należyta kontrola wyników badania. Zarówno strona , organ jak i sąd musi mieć możliwość w przypadku zastosowanej metody porównywania parami zbadania, czy w istocie badane przez rzeczoznawcę nieruchomości podobne rzeczywiście odpowiadały tym wymogom . Obowiązek zamieszczenia tych danych w operacie wynika z § 56 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia. Ich pełna dostępność czyni także zadość wymogom z art. 8, 9, 11kpa.Stanowi też wyraz realizacji zasady zawartej w art.7 kpa , zmierza bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Identyczne błędy popełniono obliczając wartość rynkową nieruchomości po zmianie jej przeznaczenia w miejscowym planie. Rzeczoznawca obok wskazania cech nieruchomości wycenianej przedstawił cechy jedynie dwóch nieruchomości wziętych do porównania ponownie określając je jako "najlepszą" i "najgorszą". Zaniechał zamieszczenia w operacie informacji o cenach transakcyjnych oraz cechach pozostałych nieruchomości, które objęte były badaniem. Odnosząc się zaś do nieruchomości określonych jako "najlepsza" i "najgorsza" stwierdzić należy, że ich powierzchnia oraz przeznaczenie w planie miejscowym nie są zgodne z cechami przedmiotowej nieruchomości. Wątpliwości Sądu budzi zatem, czy odpowiadają one wymogom stawianym nieruchomościom podobnym. Część wycenianej działki, którą przeznaczono w planie pod tereny usług terenochłonnych, z dopuszczeniem do realizacji budynków mieszkalnych dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (pow. 3.160 m2) porównano z działką przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe i usługi towarzyszące o pow. 860 m2, położoną w strefie centralnej oraz z działką przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe o pow. 2.042 m2, położoną w strefie pośredniej. Pierwsza z działek uznana za "najlepszą" jest niemal czterokrotnie mniejsza od działki przedmiotowej. Działka uznana przez rzeczoznawcę za "najgorszą" przeznaczona została w planie miejscowym pod inną funkcję - budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem Sądu rzeczoznawca winien był w operacie zawrzeć dodatkowe informacje charakteryzujące te nieruchomości, aby uzasadnić dlaczego mimo różnic względem wycenianej uznał je za podobne. Rozważania winny dotyczyć wielkości działki oraz sposobu zagospodarowania jej w sytuacji gdy jedna z nich przeznaczona jest wyłącznie na cele mieszkaniowe, w przypadku drugiej zaś realizacja budynków mieszkalnych jest jedynie dopuszczona na terenach o innym przeznaczeniu. Część działki nr [...], o pow. 630 m3 przeznaczona według planu miejscowego pod tereny dróg i urządzeń związanych z obsługą dróg została, porównana do dwóch nieruchomości przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe i usługi towarzyszące oraz pod budownictwo mieszkaniowe. Nieruchomości o tak odmiennym przeznaczeniu nie sposób uznać za podobne. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że w przypadku dróg przeznaczonych pod drogi publiczne o ile brak jest do porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów podobnych, odpowiednio przeznaczonych pod drogi publiczne, wartość gruntów określa się zgodnie z §36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Podkreślić raz jeszcze należy, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego w myśl zacytowanego art. 153 ust. 1 ustawy o planowaniu. ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej jednakże pamiętać należy, że korekta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nieruchomości w świetle zapisów zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić wątpliwości. W ocenie Sądu brak było podstaw do ustalenia choćby minimalnej opłaty planistycznej w zakresie dotyczącym części działki, która nie zmieniła przeznaczenia w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Z operatu szacunkowego wynika bowiem, że kwota 8520 zł. stanowiąca wartość nieruchomości przeznaczonej pod tereny upraw polowych uzyskana została po zaokrągleniu wcześniejszego wyniku obliczeń rachunkowych, które były identyczne (co do powierzchni 1310m2) z ceną sprzed zmiany planu. Rzeczoznawca nie wyjaśnił przyczyn tzw. zaokrąglenia. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek pobrania opłaty powstaje jedynie wówczas , gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrosła wartość zbytej nieruchomości. W odniesieniu do powierzchni 1310m2 wystąpienia takiej przesłanki nie stwierdzono. Reasumując uznać należy, że wymierzona skarżącym opłata nie odpowiada w istocie przepisom art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy obydwu instancji swe ustalenia co do wzrostu nieruchomości w związku ze zmianą planu oparły o operat szacunkowy, który sporządzony został z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisu § 4 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że czynienie podstawą ustaleń wadliwego operatu stanowi także naruszenie reguł procedury zawartych w art.7, 75 §1,77 §1, 80 kpa. Zdaniem Sądu opisane naruszenia prawa materialnego i procesowego wyczerpują znamiona przepisu art. 145§1 pkt.1 ppkt. a )i c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś podstawą rozstrzygnięcia uczynią operat odpowiadający opisanym wymogom, także w zakresie charakterystyki rynku nieruchomości, która powinna zawierać precyzyjne dane o nieruchomościach branych do porównania, istotne dla wyceny. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska