II GSK 369/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1596/07 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz E. K. kwotę 1059 (tysiąc pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 1596/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja ta utrzymała w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. o nr [...]. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobowiązał skarżącą do uregulowania zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy nieopłaconych przez jej zmarłego męża. Na wniosek E. K. spłatę należności rozłożono na 74 raty. Pismem z dnia 7 września 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek. Zobowiązana nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności pozbawiłaby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Miesięczny dochód netto uzyskiwany przez skarżącą i jej córkę wynosił ok. 3114 zł, tj. ok. 1557 zł na osobę, co znacznie przekracza minimum socjalne, określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa na kwotę 316 zł na osobę. Oznacza to, że nie należało umarzać zaległych składek, bowiem istnieje możliwość opłacania zaległych składek w ratach lub wszczęcia postępowania egzekucyjnego poprzez zajęcie wynagrodzenia. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyczerpujący katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek został określony w art. 28 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje organowi podejmującemu rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Natomiast brak całkowitej nieściągalności w ogóle pozbawia organ prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, bowiem skarżąca uzyskuje stały dochód i nie było prowadzone w stosunku do niej postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności. Sąd I instancji wskazał ponadto na określoną w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki takiego umorzenia zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym przepisem ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu I instancji, organ trafnie orzekł w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że żadna z wymienionych wyżej przesłanek nie zachodzi. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Organ w sposób należyty wykonał bowiem ciążący na nim obowiązek szczegółowego zbadania stanu faktycznego. Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej E. K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez zastosowanie jako podstawy materialnoprawnej orzeczenia art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zamiast art. 17 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności przesłanka całkowitej nieściągalności, to przepis ten nie może stanowić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Organ administracyjny ma obowiązek rozstrzygać w oparciu o przepis mający zastosowanie w sprawie, a nie o dowolnie wybrany przepis z pominięciem innych obowiązujących przepisów. Skarżąca w skardze wskazała, że decydującą przesłanką umorzenia składek jest ważny interes strony, o którym mowa w art. 17 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu nie uwzględnił konieczności, ani nawet możliwości zastosowania tego przepisu jako podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał w prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organem administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dopuszcza możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek z uwzględnieniem ust. 2 - 4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność (ust. 2 i 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a cytowanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Nie znaleziono także podstaw do umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Jednakże, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie wyjaśnił (co trafnie wywodzi skarga kasacyjna) - czy w danym wypadku brak było również podstaw do umorzenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), gdzie nie chodzi o całkowitą nieściągalność, lecz ważny interes osoby ubiegającej się o umorzenie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżąca już w swoim odwołaniu od decyzji I instancji zwróciła uwagę na treść tego przepisu i zarzut ten ponowiła w skardze do Sądu I instancji. Organ, rozpoznając odwołanie skarżącej, ustosunkował się do tego zarzutu, zaś Sąd I instancji w części opisowej uzasadnienia do wyroku także przywołał powyższą podstawę prawną oraz argumenty strony skarżącej. Niestety w treści rozważań Sądu I instancji brak jest jakiegokolwiek bliższego wyjaśnienia stanowiska Sądu w tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii prawnej. Całkowite pominięcie przez Sąd I instancji oceny tego zarzutu powoduje, że nie rozważono, czy strona podlegała cytowanej regulacji prawnej, a następnie, czy jej zadłużenie może być w oparciu o ten przepis umorzone. Rozważania i analiza sprawy w tym zakresie winna mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, nawet wówczas, gdy Sąd I instancji uznałby, że powyższy przepis w sprawie nie znajduje zastosowania. W takiej bowiem sytuacji Sąd I instancji winien wskazać z jakiego powodu dłużnik tej regulacji prawnej nie podlega: czy z przyczyn podmiotowych, czy z uwagi na przedmiot jego wniosku zawierającego żądanie umorzenia zadłużenia. W przypadku zaś, gdy w wyniku ponownej analizy Sąd I instancji ustali, że sprawa winna być poddana ocenie również z uwzględnieniem przesłanek wynikających z powyższej normy materialnoprawnej, obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności podnoszone przez stronę, dotyczące jej sytuacji osobistej i jej możliwości płatniczych. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego, pomimo braku zarzutu procesowego, należało uwzględnić, gdyż istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji. Brak uzasadnienia w tej części uniemożliwia Sądowi II instancji dokonanie tej weryfikacji w ramach oceny legalności wynikającej z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od oceny tej nie może zwolnić art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący powodów określonego rozstrzygnięcia sądowego służy umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości. Badanie zasadności zarzutów stanowi podstawowy obowiązek kontrolny, a badanie legalności polega na zestawieniu regulacji materialnoprawnej leżącej u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym, na jakim oparte są jego elementy. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym, bowiem ma ono dać rękojmię, że sąd starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, by umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne, ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (A. Miączyński, Znaczenie i rola uzasadnienia orzeczenia sądowego w sprawach cywilnych, Państwo i Prawo 1970, nr 11, s. 20; W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 48-62; M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 2004, nr 6, s. 87-98). Sąd I instancji w pełni tych okoliczności nie ocenił i przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien poszerzyć ocenę podniesionych zarzutów i dać temu wyraz w pisemnym uzasadnieniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 209, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).