I SA/Po 658/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sylwia Zapalska(spr.) Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont as.sąd.WSA Katarzyna Nikodem Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Zarządu Dróg Miejskich kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. wstrzymuje wykonanie wymienionych w punkcie pierwszym postanowień do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/K.Nikodem /-/S.Zapalska /-/Wł.Zygmont W. L. z powodu nieopłaconego postoju pojazdu [...] nr rej. [...] w dniu [...]r. w strefie ograniczonego parkowania wezwany został przez Zarząd Dróg Miejskich upomnieniem, które odebrał w dniu [...] r. do uiszczenia kwoty – [...]zł wraz z kosztem upomnienia w wysokości [...]zł. Żądanej kwoty nie uiścił i wobec tego Zarząd Dróg Miejskich wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...]r. o nr [...] obejmujący kwotę należności głównej [...]zł plus koszty upomnienia [...]zł i koszty egzekucyjne [...]zł. Jako podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej Zarząd powołał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608) i uchwałę nr XL VIII/570/III/2000 r. Rady Miasta z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. podjęta na podstawie przepisów § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. Po otrzymaniu powyższego tytułu wykonawczego Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...]r. umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu postanowienia wyraził pogląd prawny o niedopuszczalności prowadzenia egzekucji wobec roszczeń powstałych na podstawie przepisów, które zostały wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. akt P6/02-OTK-A 2002/7/91 uznane za n niezgodne z Konstytucja RP. Na powyższe postanowienie Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...]r. wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej . W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel podnosi, że egzekucja administracyjna jest zasadna i dopuszczalna pomimo niezgodności z Konstytucja RP przepisów stanowiących podstawę dochodzonego obowiązku ponieważ Trybunał Konstytucyjny określił datę utraty mocy obowiązujących i powołanych przepisów dopiero na dzień 30 listopada 2003 r. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji i w uzasadnieniu wyraził pogląd, że niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, w których jako podstawę obowiązku powołano przepisy, które utraciły moc obowiązującą z dnia 30 listopada 2003 r. jako niezgodne z Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. uchylił przepisy: § 3 ust. 1 § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608) oraz art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), dopiero od dnia 30 listopada 2003 r., jednak w świetle II części tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w której wyraźnie określono, iż pobrane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wskazanych powyżej, opłaty nie podlegają zwrotowi, stwierdzono, iż przedmiotowe należności nie mogą być obecnie egzekwowane. Powyższe postanowienie zaskarżył wierzyciel Zarządu Dróg Miejskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą, w której domaga się uchylenia obu postanowień organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi Zarząd twierdzi, że obowiązek uiszczania opłaty wynika z przepisów ustanowionych przez organ samorządu terytorialnego – Rady Miasta z 21 listopada 2000 r. na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych, a w szczególności że obowiązywały, kiedy powstała należność dochodzona wobec dłużnika i dlatego należy ją egzekwować. Trybunał Konstytucyjny wyznaczył termin na zmianę tej regulacji ale pozostawił ją w mocy. Wobec tego skarżący twierdzi, że skoro uchwała nadal obowiązywała to również można na jej podstawie prowadzić egzekucję. Skarżący powołuje także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej nie znajduje podstaw do zmiany swego stanowiska i wnosi o oddalenie skargi podkreślając, że odmienna ocena stanu prawnego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uchylenie zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Z uzasadnień obu zaskarżonych postanowień wynika, że niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych, w których jako podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wierzyciel wskazał przepisy, które utraciły moc jako niezgodne z Konstytucją RP. Organ I jak i II instancji nie powołał innej podstawy prawnej nie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Poza sporem jest, że W. L. w dniu [...]r. parkował samochód [...] o nr rej. [...] w strefie ograniczonego parkowania i nie uiścił z tego tytułu ustalonej opłaty. Wprowadzenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P., należało do właściwości rzeczowej organu samorządu terytorialnego i dokonane zostało skutecznie aktem prawnym tego organu na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Przepis art. 13 tekstu jednolitego ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych z 2000 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838) przewidywał, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Za nieuiszczenie tych opłat ustawa przewidywała pobieranie opłat podwyższonych. W tym samym przepisie znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, w tym opłat podwyższonych, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. W wykonaniu tego upoważnienia Rady Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27.06.2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. (Dz. U. nr 51, poz. 608). Ustawą z 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) zmieniono treść art. 13 ust. 2a o tyle, że słowa "opłaty podwyższone" zamieniono na "kary pieniężne". W okresie, gdy W. L. nie opłacił postoju pojazdu w strefie parkowania P. w dniu [...]r. obowiązek wniesienia opłaty z tego tytułu wynikał z przepisów prawa miejscowego - Uchwały Nr XLVIII/570/III/2000 Rady Miasta z 21.11.2000r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P.. Do aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wydany po tych zdarzeniach (tzn. po nie opłaceniu postojów) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002r. sygn. P 6/02 wskazał, że dopiero z dniem 30.11.2003r. wskazane w nim przepisy rozporządzenia RM w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych stracą moc. Zatem utrata mocy obowiązującej przez wskazane w wyroku przepisy zapowiadała na przyszłość niedopuszczalność nakładania opłat w oparciu o wymienione w wyroku przepisy. Ustawą z dnia 14.11.2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) zmieniona została ustawa o drogach publicznych przez nadanie m.in. nowej treści art. 13 ust. 1 ustawy wprowadzającej obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, utrzymująca kompetencje rady gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania oraz ustalania wysokości stawek opłat. Do wniesienia opłat za postój pojazdu bądź opłat dodatkowych w związku z parkowaniem pojazdu zobowiązany jest kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być zarówno właściciel, jak też osoba, która faktycznie włada samochodem. Stosuje się w takich przypadkach domniemanie faktyczne, zgodnie z którym za zobowiązanego uważa się właściciela pojazdu do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika samochodu. Zatem na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Jakkolwiek zagadnienie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym jest sporne, a w przepisach kpa, nie ma odpowiednika art. 6 k.c. to mimo braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego, w których z pewnością znalazłby się i tego rodzaju przepis - nie ulega żadnej wątpliwości, że również jedną z reguł tej gałęzi prawa jest ta, z której wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Dane właściciela pojazdu (imię, nazwisko, adres) są ustalane na podstawie numeru rejestracyjnego pojazdu, którego postój bez opłaty stwierdzono na terenie Strefy Parkowania. W przypadku konieczności ustalenia danych o właścicielu pojazdu, Zarząd Dróg Miejskich występuje do Wojewódzkiej Ewidencji Pojazdów z wnioskiem określonym w ustawie z dnia 29.08.1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133, poz. 883) oraz wydanych do niej przepisach wykonawczych. Przepisy te pozwalają na przetwarzanie danych osobowych m.in. dla realizacji celów statutowych Jakimi jest dla wierzyciela dochodzenie należności za nieopłacone postoje pojazdów w Strefie Parkowania. Występuje on bowiem w imieniu zarządcy do mieszczących się w granicach miasta .P. , który na podstawie art. 21 wspomnianej ustawy o drogach publicznych - może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej pełniącej funkcję zarządu drogi. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w był uprawniony, wobec bezskuteczności upomnienia, do wystawienie tytułu wykonawczego o nr [...] i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, albowiem obowiązek zapłaty kary pieniężnej i opłaty podwyższonej został na tyle określony w przepisach, by uznać, że wynika on wprost z przepisów prawa. Z wykładni powoływanych wyżej przepisów wynika, iż obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty czy kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg, Oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym w tym okresie obowiązek ten został nałożony na korzystających z dróg publicznych bezpośrednio z przepisu prawa. W szczególności w okresie tym nie obowiązywały przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nieuiszczanie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Nie istniały więc prawne procedury, statuujące nakładanie w drodze wydania indywidualnej decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej, obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Nie było podstaw by uznać, że toczące się postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ani nawet art. 34 § 4 powołanej ustawy. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynikało bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Dla jego powstania, pod rządami przepisów obowiązujących w dacie nieopłacenia postojów, nie było potrzebne skonkretyzowania tego obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł sąd jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200, zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych postanowień, na podstawie art. 152 powołanej ustawy. w/z z powodu urlopu wypoczynkowego sędziego Wł. Zygmonta /-/K.Nikodem /-/S.Zapalska /-/S.Zapalska