II SA/Kr 436/06

Sygn. akt II SA/ Kr 436/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Grażyna Firek ( spr. ) WSA Elżbiet Kmiecik ( del. ) Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi B.G., S.W., W.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących: B.G. kwotę 200 ( dwieście ) złotych, S.W. 100 ( sto ) złotych. Decyzją z dnia [....] Wójt Gminy L. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W.C. , B.G. , S.K. oraz M.K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z obiektami infrastruktury technicznej, na działkach nr ....... obr. K. , gmina L.". Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podał, iż teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i trybie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 omawianej ustawy, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków- między innymi niezbędne jest, aby przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. W dalszej części uzasadnienia podano, iż na podstawie przeprowadzonej analizy architektoniczne- urbanistycznej ustalono, że wnioskowana inwestycja znajduje się w terenach upraw rolnych i w bezpośrednim sąsiedztwie terenów leśnych- teren przewidziany pod zainwestowanie kubaturowe stanowi obszary wolne od zabudowy tak jednorodzinnej, jak i zagrodowej, są to także tereny stanowiące przedpole widokowe i strefę ochronną terenów leśnych. W obszarze analizowanym stwierdzono brak działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób, pozwalający na określenie wymagań odnośnie nowej zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego jeden z warunków, przewidzianych wskazanym przepisem nie został spełniony, brak jest zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W odwołaniu, wniesionym w terminie przez W.F. i innych ....., sformułowane zostało żądanie ponownego rozpatrzenia podania o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zarzucili, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Działka nr ..... jest własnością sąsiada, który ma dojazd z drogi nr ..... do swoich zabudowań mieszkalnych i gospodarskich, więc gdyby chciał budować, korzystałby z takiej opcji. Sąsiad ten zgodził się na przeprowadzenie prądu przez jego działkę do planowanej inwestycji. W dokumentach znajduje się także mapa inwentaryzacji powykonawczej, na której zaznaczono dojazd do wszystkich czterech działek i ich podział. Skarżący poinformowali, że są właścicielami terenów leśnych - działek nr ......, i w ich interesie leży, aby ten las istniał, a ich obecność w bliskim sąsiedztwie będzie lepiej chronić las przed kradzieżą drzewa. Zdaniem skarżących, obywatel RP nie może odpowiadać za opieszałość urzędników w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie może go to pozbawić miejsca do mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., oraz w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po streszczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy zaznaczył, że wniosku dotyczące ustalenia warunków zabudowy są badane przede wszystkim pod kątem możliwości zlokalizowania danego zamierzenia w konkretnym miejscu, z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz przepisów urbanistycznych. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o konkretnej lokalizacji inwestycji, z drugiej zaś strony precyzuje szczegółowe warunki materialne, na jakich może nastąpić realizacja zamierzenia budowlanego. W przedmiotowej sprawie odmówiono ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wyniki analizy architektoniczne- urbanistycznej. Opracowujący analizę oraz projekt decyzji uprawniony ekspert w dziedzinie urbanistyki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji pozytywnej, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał również na sprzeczność zamierzenia z przepisem art. 1 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Kolegium decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje uwarunkowania rozstrzygnięcia pozytywnego, w tym- wymóg kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejąca w sąsiedztwie zabudowa wg ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje obiekty zabudowy zagrodowej w formie rozproszonej, zaś wniosek zakłada powstanie zabudowy jednorodzinnej w formie małego, skoncentrowanego osiedla. Takie osiedle swoim wyglądem znacznie odbiegałoby od charakteru zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, tworząc odmienne parametry cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazano w tym miejscu, iż istniejąca intensywność wykorzystania terenu sąsiednich działek nie przekracza 2,5 %, zaś projektowana jest intensywność w granicach 8- 9 %. Kolegium zwróciło dalej uwagę, że geodezyjny podział pierwotnej działki nr..... w obrębie K. dokonany został przed kilkoma laty w okresie, gdy stracił już ważność poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie weszły jeszcze w życie przepisy, w myśl których projekt takiego podziału np. dla terenów użytkowanych rolniczo wymaga uzgodnienia pod względem architektoniczne- urbanistycznym. Tym samym został stworzony fakt dokonany pod względem przygotowania geodezyjnego pod nową inwestycję o charakterze budowlanym w terenie rolniczym, z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego nie nadającym się do stworzenia małego osiedla. W aktualnym stanie prawnym już samo przeprowadzenie takiego podziału na działki, z ewidentnym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, a nie zagrodową byłoby niemożliwe. Projekt podziału geodezyjnego nie mógłby bowiem uzyskać wymaganego obecnie pozytywnego uzgodnienia od strony architektoniczno-urbanistycznej. Wynika to głównie z treści informacyjnej studium kierunków i uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy L.. Przedmiotowy teren nie został określony jako przeznaczony do rozwoju funkcji osiedleńczych- zarówno ze względu na istniejące użytkowanie - głównie rolniczo- leśne, jak też ze względu na lokalne uwarunkowania ekofizjograficzne, dające asumpt do negatywnej oceny ich przydatności dla lokalizacji budynków, z uwagi na potencjalne osuwiska. W takich terenach praktyka planowania przestrzennego wyklucza, względnie znacznie ogranicza powstawanie nowych obiektów budowlanych. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja powinna w załączonej analizie odnosić się także do treści informacyjnej omawianego studium, które dodatkowo uzasadnia negatywne rozstrzygnięcie. Studium nie jest wprawdzie przepisem prawa miejscowego i samo nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro jednak przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego wymagana jest ich zgodność ze studium, to konieczność taka musi dotyczyć także decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższą decyzją nie zgodzili się B.G. , S.K. i W.F. , wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazując, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niesłuszna i krzywdząca, nie sprecyzowali wniosków co do spodziewanego sposobu zakończenia postępowania. Na uzasadnienie skargi podali, że w październiku 2003 roku podzielono działkę nr ..... na cztery części wraz z drogą dojazdową od działki nr ....., a podział został w dniu ..... października 2003 roku potwierdzony przez Starostwo Powiatowe w L. W lipcu 2004 roku zapadła decyzja nr ....... w sprawie wybudowania przepustu o konstrukcji żelbetowej, szerokości 3,10 m do działek nr .......do których ustanowiona jest droga dojazdowa nr 136/6. W chwili wydawania tego pozwolenia wiadomo było, że na działkach o wielkości przeciętnie 13,5 ara w późniejszym terminie właściciele będą chcieli wybudować domy. Wobec tego- zdaniem skarżących- mają oni dojazd do drogi. Nadto na sąsiedniej działce znajduje się budynek mieszkalny, a skarżący otrzymali warunki przyłącza z zakładu energetycznego z dnia ..... września 2004 roku. W pobliżu są wybudowane domy mieszkalne, na które pozwolenie zostało wydane, a twierdzenie o walorach widokowych w tym wypadku nie miało miejsca. Las jest własnością brata skarżących- R.K. i w ich interesie leży, aby był zadbany i nie niszczony. W skardze podniesiono także, że obywatel nie powinien odpowiadać za błędy administracji oraz być w takim wypadku narażony na ponoszenie kosztów wybudowania przepustu. Podobnie obywatel nie może odpowiadać za brak planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu, podnoszone w skardze okoliczności nie mają oparcia w przepisach prawnych, które umożliwiałyby pozytywne załatwienie wniosku. Okoliczność poniesienia przez wnioskodawców kosztów związanych z przygotowaniami do inwestycji nie zwalnia organu od stosowania przepisów, obowiązujących w dacie wydania decyzji. W skardze brak jest nadto wskazania jakiegokolwiek przepisu, który naruszałyby obie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., zaskarżony akt winien zostać uchylony, jeżeli dotknięty jest wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, a także utrzymanego przez nią w mocy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pierwszej instancji, jak również prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, Sąd w pełni podzielił pogląd, wyrażony w kwestionowanych orzeczeniach, odnośnie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy. Wniosek ten został oparty na rzetelnie sporządzonej i nie budzącej zastrzeżeń analizie architektoniczne- urbanistycznej, z której wynika, iż zabudowa takiego rodzaju, jaki został objęty wnioskiem, nie występuje w obszarze analizowanym, nadto w obszarze tym nie ma miejsca intensywność zabudowy zbliżona do proponowanej w koncepcji spornej inwestycji. W tym stanie rzeczy ocenę organów administracji publicznej odnośnie braku spełnienia wszystkich przesłanek, koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, Sąd uznaje za własną. Jednakże niezależnie od zgodności rozstrzygnięć z przepisami prawa administracyjnego materialnego, sposób prowadzenia sprawy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zaś ranga tych uchybień kwalifikuje je jako podstawy do jego wznowienia, obligując Sąd do uchylenia dotkniętych nimi decyzji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Aby to prawo zostało urzeczywistnione, niezbędne jest, aby organ- po zebraniu całego niezbędnego materiału dowodowego- zawiadomił wszystkie strony o jego zgromadzeniu, ponieważ tylko w ten sposób będą one mogły skorzystać z możliwości wypowiedzenia się na temat całości materiałów, dowodów i twierdzeń. Tymczasem organ pierwszej instancji zaniedbał tego obowiązku, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia nie zauważyło i nie naprawiło w toku postępowania odwoławczego. Również organ drugiej instancji nie ustrzegł się przed naruszeniem zasady, wynikającej z art. 10 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, iż zaskarżona decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, a wyłącznie tym, które wniosły odwołanie. Działanie takie należy ocenić jako istotne naruszenie przepisów k.p.a., albowiem przepis art. 28 k.p.a., wskazujący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie różnicuje przymiotu strony w zależności od instancji, w której toczy się postępowanie. Warto zaznaczyć, iż zakres kognicji organu odwoławczego, regulowany przepisem art. 138 k.p.a., nie jest właściwie ograniczony i sprowadza się do ponownego, kompleksowego rozpatrzenia sprawy, a zasadą jest orzekanie przez instancję odwoławczą w sposób merytoryczny, czyli rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (art. 138 § 1 k.p.a.). Regułą jest, iż organ odwoławczy bądź utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź zmienia ją w sposób merytoryczny, względnie umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji. Natomiast możliwość orzekania kasatoryjnego, jaką stwarza art. 138 § 2 k.p.a., ograniczona jest jedynie do takich przypadków, gdzie konieczne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części. Powyższe oznacza, iż w instancji odwoławczej może zapaść decyzja merytorycznie różna od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, przy czym decyzja taka będzie miała - z chwilą doręczenia stronom- walor ostateczności i nie będzie mogła zostać zakwestionowana w administracyjnym toku instancji. Trzeba wskazać w końcu, iż postępowanie administracyjne nie zna instytucji częściowej ostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej w stosunku do stron, które jej nie zaskarżyły- w razie sprawy wielopodmiotowej wniesienie odwołania przez chociażby jeden z podmiotów, posiadających przymiot strony, powoduje iż decyzja zaskarżona nie staje się ostateczna wobec wszystkich stron postępowania. Wszystkie omówione wyżej uwarunkowania prowadzą do wniosku, iż w postępowaniu odwoławczym winna brać udział każda ze stron, każdy podmiot, spełniający kryteria, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby na etapie postępowania odwoławczego krąg stron postępowania ograniczać wyłącznie do tych podmiotów, które wniosły odwołanie, tym bardziej, że decyzja zapadła w drugie instancji odniesie skutek także w stosunku do tych stron, które rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie zaskarżyły. O konieczności doręczenia decyzji odwoławczej wszystkim ze stron przesądza także treść art. 109 § 1 k.p.a., który na mocy art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie także w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Reasumując, wskazać należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., a pominięcie stron nastąpiło bez ich winy. Zaistniała sytuacja na gruncie postępowania administracyjnego stanowi podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś na etapie kontroli sądowej wymusza uchylenie decyzji, która jest dotknięta tak istotną wadą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny zatem skrupulatnie przestrzegać zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w tym każdej z nich skutecznie doręczyć zawiadomienie o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i prawie ustosunkowania się do niego. Natomiast w razie ewentualnego wniesienia odwołania od kolejnej decyzji zapadłej w pierwszej instancji, organ odwoławczy winien ustalać krąg stron prowadzonego przezeń postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a., nie dokonując rozróżnień pomiędzy podmiotami, które wniosły odwołanie, a tymi, które ze swojego uprawnienia w tym zakresie nie skorzystały. Na marginesie Sąd pragnie dodatkowo zaznaczyć, iż zaprezentowana w niniejszym uzasadnieniu pozytywna ocena merytorycznej warstwy obu kontrolowanych decyzji odnosi się do ich zgodności z prawem materialnym oraz ustalonym stanem faktycznym w dacie ich wydania, przy wyraźnym zaznaczeniu, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone było z uchybieniem zasady pełnego udziału w nim stron. Ocena ta nie może zatem przesądzać treści przyszłych decyzji, jakie zapadną w sprawie, skoro będą one wydawane przy szerszym niż dotąd udziale stron, zaś stan faktyczny może ulec zmianie. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak na wstępie, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaś o kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. [pic]