II SA/Kr 289/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Ewa Janowska (del.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego J.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu ............2004 r. K.K. złożył wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: nadbudowa zadaszenia istniejącego tarasu nad garażem samochodowym na działce nr ............. w miejscowości .......... (akta postępowania administracyjnego, karta nr 8). Po wszczęciu postępowania administracyjnego, uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, który następnie został pozytywnie uzgodniony ze Starostą .........., Zarządem Powiatu ............., Wojewodą ..........., ................... Zarządem Melioracji Wodnych i Urządzeń Wodnych, Zarządem Województwa .......................oraz Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych. Wójt Gminy w ................. decyzją z dnia ................2004 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu poprzez budowę zadaszenia nad tarasem budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr ............. w miejscowości ............. W uzasadnieniu tej decyzji ustalono następujące warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zgodnie którymi linie rozgraniczające zamieszczone na załączniku graficznym tej decyzji ustalają funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu a przy tym projektowane zagospodarowanie działki nie powinno wykraczać poza obszar wyznaczony na tym załączniku. Odstąpiono od wyznaczenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na charakter zamierzenia inwestycyjnego. W decyzji tej zamieszczono warunki w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej poprzez wprowadzenie obowiązku respektowania warunków wynikających z regulaminu Obszaru Chronionego Krajobrazu Województwa ................ zawartego w rozporządzeniu nr ........... Wojewody ................. z ............1997 r., wprowadzono zakaz odprowadzania nie oczyszczonych ścieków do gleby i wód powierzchniowych, a także wskazano na brak możliwości przekraczania standardów jakości środowiska poza granice działki. Zamieszczono warunki w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym warunek braku możliwości ograniczania przez planowaną inwestycję dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że teren, na który ustalono warunki zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi załącznik nr l do ww. decyzji, a załącznikiem nr 2 jest analiza terenu. Decyzję tą doręczono J.W. w dniu ............2004 r., który dnia ..........2004 r. wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ............, domagając się jej uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu tego odwołania podniesiono, że organ wydający decyzję nie uwzględnił odległości między budynkiem odwołującego a budynkiem inwestora. Odległość ta jest mniejsza niż 4 metry. Taras, nad którym planowana jest budowa zadaszenia, znajduje się w odległości 2,17 metra od granicy z działką odwołującego. W ocenie odwołującego odległość planowanego zadaszenia od jego budynku przesłoni światło dzienne i utrudni pobyt ludzi w domu odwołującego. Zarzucono organowi I-instancji brak przeprowadzenia pomiarów w terenie oraz nie uwzględnienie, że garaż, nad którym planowana jest budowa zadaszenia, został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Załącznik graficzny zawiera błędne odległości tarasu inwestora od granicy z sąsiednią działką. Odwołujący podniósł również, że już raz odwołał się od decyzji i Wojewoda ................przyznał mu rację, a tym samym nie rozumie dlaczego po raz kolejny wydawana jest w tej samej sprawie decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ................ decyzją z dnia .....2004 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że w rejonie analizowanego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie możliwość realizacji inwestycji poprzez ustalenie jej warunków. Zachowanie warunku braku utrudniania w dostępie do światła dziennego będzie realizowana na etapie sporządzania projektu budowlanego. Tym samym obawy odwołującego są przedwczesne Jeżeli projekt budowlany nie sprosta warunkom w zakresie zachowania odległości planowanej inwestycji od granic działki, to nie zostanie wydane pozwolenie na budowę. Nie mają znaczenia inne kwestie podnoszone w odwołaniu, a dotyczące nielegalności budowy garażu przez inwestora oraz uchylenia przez Wojewodę ............. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Decyzję tą doręczono J.W. w dniu ...............2004 r. i dnia ..........2005 r. strona ta wniosła skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w .............. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie wyraził zgodę na budowę zadaszenia nad tarasem. Wskazał, że nie rozumie dlaczego po uchyleniu decyzji przez Wojewodę ........... nadal jest prowadzone postępowanie. Wbrew decyzji I-instancyjnej planowana inwestycja ograniczy dostęp do światła na jego działce. Po raz kolejny zarzucono organom administracji brak zbadania rzeczywistych odległości między tarasem na działce inwestora, a ogrodzeniem i budynkiem na działce skarżącego. Organy administracji posługuj ą się starymi i nieaktualnymi mapami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ................ w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że zarzut posługiwania się nieaktualnymi mapami jest niezasadny, skoro mapa stanowiąca załącznik do decyzji I-instancyjnej posiada wszystkie wymagane klauzule. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa odległości między planowaną inwestycją a istniejącymi już budynki i budowlani. Na rozprawie pełnomocnicy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ................... podtrzymali stanowisko co do oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w .............. zważył, co następuje: Skarżący J.W. w dniu ....... stycznia 2005 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ............. z dnia .............., doręczoną skarżącemu .......... grudnia 2005 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w ..................., który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ...............w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w .................. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § l pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ............... obejmuje obszar Województwa .................... W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej j ą decyzji organu I-instancji. Uchylenie obu decyzji następuje z innych jednak powodów, niż podnosi to w swojej skardze skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany argumentacją zawartą w skardze i z urzędu dokonuje kontroli całej zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającym jej wydanie postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy było prowadzone przez organy administracji na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 4 ust. l i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. prowadząc postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia warunków zabudowy - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ pierwszej instancji zobowiązany był przede wszystkim prawidłowo sporządzić analizę urbanistyczno-architektoniczną planowanej inwestycji w zakresie ustalenia niezbędnych parametrów danego zamierzenia inwestycyjnego. Wprawdzie co do zasady parametry te obejmują określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz geometrii dachu (kąt nachylenia dachu, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych), ale ustalenie tych parametrów musi pozostawać w korelacji z konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Oczywistym jest, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie dachu (zadaszenia) organy administracji nie ustalają wszystkich ww. parametrów ale tylko te, które dotyczą takiej inwestycji. W ocenie Sądu obowiązkiem organu I-instancji było więc ustalenie w tej sprawie linii zabudowy, wysokości budowy dachu oraz geometrii dachu. Żadnego z tych wskaźników organ I-instancji nie ustalił. Tym samym w tej sprawie zaistniała taka oto sytuacja, że Wójt Gminy w ............ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy bez jakichkolwiek warunków przedmiotowej zabudowy. Jest to więc decyzja blankietowa, pozostawiająca inwestorowi dowolność w ustalaniu zakresu i parametrów budowy dachu. Już z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca j ą decyzja organu I-instancji podlega uchyleniu. Nie jest bowiem dopuszczalne nie wyznaczanie żadnego parametru przyszłej inwestycji, inaczej bowiem traci jakiekolwiek uzasadnienie wydawanie takiej decyzji. Nieprawidłowo sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną w tej sprawie. Analizę sporządza się przed zredagowaniem projektu decyzji, stanowi ona bowiem podstawę do jej wydania, a w tej sprawie analizę sporządzono dopiero jako załącznik do decyzji organu I-instancji. Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy analizy terenu (akta postępowania administracyjnego, karta nr 50) nie wynika, aby była ona sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Analiza jest bowiem integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i tak jak sam projekt tej decyzji, również analiza graficzna oraz tekstowa powinna być sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analiza ta nie zawiera żadnych parametrów planowanej inwestycji. Na załączniku graficznym analizy nie oznaczono linii zabudowy, nie wskazano na obszar analizy. Taka treść załącznika graficznego narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. l rozporządzenia "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ar t. 61 ust. 1-5 ustawy [o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]". Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt l ustawy [o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Nie zakreślono tego obszaru co przyczyniło się do uniemożliwienia skontrolowania prawidłowości analizy tekstowej. Postępowanie administracyjne w tej sprawie obarczone jest jeszcze innymi wadami. Z akt sprawy wynika, że w tym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony. Organy administracji zapewniły udział jedynie właścicielowi działki nr ............. K.K. oraz J.W. jako właścicielowi działki nr .......... Nie wyjaśniono, czy właścicielem działki nr .......... jest tylko J.W., czy też również następcy po zmarłej w 2002 r. A.W.. Pominięto współwłaściciela działki nr ......... J.K. i właścicieli działki nr .............. w osobach A. i W. T. . Działki te .......są działkami sąsiednimi w stosunku do obszaru planowanej inwestycji i znajdują się w bliskiej odległości od planowanego miejsca budowy dachu (zadaszenia). Tym samym pozbawiając udziału ww. stron w tym postępowaniu należało wyjaśnić powody takiego działania. W postępowaniu nie brał udziału również właściciel działki nr ......... I.K.. Dodatkowo należy wspomnieć, że decyzja I-instancyjna zawiera szereg warunków w zakresie infrastruktury technicznej nie mających zastosowania do tej inwestycji. Jeżeli bowiem wnioskodawca zamierza wybudować dach (zadaszenie) to nie ma potrzeby dla takiego zamierzenia inwestycyjnego ustalać zasady zaopatrzenia w wodę, zasady ogrzewania budynku, zasady odprowadzania ścieków sanitarnych czy też zasady unieszkodliwiania odpadów. Należało ustalić jedynie zasady odprowadzania wód opadowych (z powierzchni dachu). Już problematyczne byłoby nawet ustalanie zasad zaopatrzenia w energię elektryczną, skoro nie wskazywał na nie sam wnioskodawca. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy podnieść, iż są one niezasadne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa odległości planowanej inwestycji (budowy dachu) od granic z działką sąsiednią ani nie ustala stopnia zaciemnienia działki sąsiedniej. Decyzja ta ustala, czy dopuszczalna jest dana inwestycja w związku z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich. Okoliczności, na które powołuje się skarżący, dotyczą już kolejnego etapu postępowania, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. W tym kolejnym postępowaniu na inwestorze będzie spoczywał obowiązek udowodnienia, poprzez sporządzony projekt budowlany, zachowania stosownych warunków technicznych, w tym odległości od granic z działkami sąsiednimi i zachowania właściwego stopnia nasłonecznia działek sąsiednich. W przypadku braku planu miejscowego proces inwestycyjny obejmuje bowiem wydanie dwóch odrębnych decyzji: decyzji ustalającej warunki zabudowy i pozwolenia na budowę. Tym samym ewentualny brak zgody skarżącego na ustalenie warunków przedmiotowej inwestycji również nie miał znaczenia w tej sprawie. Nie można bowiem uzależniać ustalenia warunków zabudowy od spełnienia warunków nie przewidzianych przepisami prawa, a takim warunkiem byłaby ewentualna zgodna skarżącego. Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że brak ustalenia przez organy administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowiło dodatkowo naruszenie art. 77 § l k.p.a. i art. 107 § l i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało w tej sprawie istotny wpływ na treść wydanych decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § l pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § l k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także §§ 3, 4, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim ustalić, czy nie nastąpiło już wybudowanie przedmiotowego dachu (zadaszenia). W przypadku braku zrealizowania robót budowlanych należy przeprowadzić merytoryczne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym w szczególności prawidłowo ustalić krąg stron w tym postępowaniu, sporządzić prawidłową analizę architektoniczno-urbanistyczną planowanego zamierzenia inwestycyjnego i w tej analizie wyznaczyć parametry planowanej inwestycji w związku z jej rodzajem. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu.