II SA/Kr 280/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska / del. / NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych- Nadleśnictwo na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz Lasów Państwowych- Nadleśnictwo kwotę 440 / czterysta czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [.....] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [.....] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w G. , powiat ........., stanowiącej - w dacie przejęcia - własność T.P. i S.P. ............ W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia ......09.2006r. Skarb Państwa -Nadleśnictwo Ł. - wystąpiło do Kolegium z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją o stwierdzeniu nieważności oraz powiadomienie o toczącym się postępowaniu Skarbu Państwa Nadleśnictwo Ł. jako strony w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz po przeprowadzeniu wznowionego postępowania o nieuwzględnienie wniosku strony o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w G. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego obecnego hipotecznego właściciela nieruchomości m.in. objętych decyzją b. PPRN w G. , co zostało całkowicie pominięte w postępowaniu przez nie zawiadomienie Nadleśnictwa Ł. o toczącym się postępowaniu oraz przez nie doręczenie Nadleśnictwu kończącej to postępowanie decyzji. Wnioskodawca wskazał, że Nadleśnictwo powzięło wiadomość o wydanej decyzji dopiero w dniu ......08.2006r., a wcześniej nie było zawiadomione o toczącym się postępowaniu, dlatego bez własnej winy nie brało w tym postępowaniu udziału. Żądanie dotyczące nie uwzględnienia wniosku Nadleśnictwo umotywowało brakiem możliwości określenia na obecnym etapie przedmiotu postępowania, gdyż samo orzeczenie b. PPRN nie określa bliżej gruntów będących uprzednio własnością poprzedników prawnych wnioskodawców, co zgodnie z wyrokiem NSA z dnia ........2003r. uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji na rzecz wnioskodawców na obecnym etapie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż Nadleśnictwo Ł. nie miało przymiotu strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją o stwierdzeniu nieważności. Ustalenie, iż podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie nie miał przymiotu strony w postępowaniu, którego wniosek dotyczy wyklucza możliwość wznowienia postępowania i badania sprawy pod kątem istnienia przesłanki stanowiącej przyczynę wznowienia tj. w niniejszej sprawie ustalenia czy Nadleśnictwo Ł. bez własnej winy nie brało w tym postępowaniu udziału. Kolegium powołało się przy tym na stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11.02.2005r. VI Sa/Wa 291/04 LEX 165013. Kolegium wskazując, na definicję strony w art. 28 k.p.a. podało, że odnosi się ona do interesu prawnego, a nie jakiegokolwiek interesu. Oznacza to, że musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes musi mieć charakter realny w danej dacie. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Kolegium podało, że w uzasadnieniu w/w decyzji o stwierdzeniu nieważności wykazano, iż postępowanie dotyczyło interesu prawnego następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, która została przejęta na Skarb Państwa oraz Skarbu Państwa na rzecz, którego przejęcie nastąpiło. Orzeczenie nie dotyczyło w dacie jego wydania interesu prawnego Nadleśnictwa Ł., zatem Nadleśnictwo nie mogło zostać uznane za stronę tego postępowania. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Kolegium uznało, że interesy Skarbu Państwa w rozpatrywanej sprawie reprezentuje starosta i Starosta G. został poinformowany o wszczęciu postępowania oraz doręczono mu podjętą przez Kolegium decyzję. Kolegium wskazało również, że odstąpiło od ustalania obecnego stanu prawnego nieruchomości przejętych orzeczeniem PPRN w G. na Skarb Państwa ponieważ uznało, że orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, które wskazywałyby na konieczność wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a., a tym samym nie stworzyło możliwości uznania obecnych właścicieli nieruchomości przejętych na Skarb Państwa za strony nadzwyczajnego postępowania przeprowadzonego przez Kolegium. Jedynym, bezpośrednim skutkiem prawnym jaki wywołało orzeczenie jest nabycie własności przez Państwo z równoczesnym pozbawieniem własności dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej orzeczeniem. Skutek ten w ocenie Kolegium nie należy do nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Późniejsze zdarzenia takie jak zbycie nieruchomości czy też oddanie w użytkowanie wieczyste nie należą do bezpośrednich skutków prawnych wywołanych poprzez przedmiotowe orzeczenie. Obecni właściciele nieruchomości nie mogą zostać uznani za strony postępowania zakończonego orzeczeniem b. PPRN, jak i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, gdyż postępowania te nie dotyczyły i nie dotyczą bezpośrednio ich interesu prawnego. Interes prawny tych podmiotów (w niniejszej sprawie jest to Nadleśnictwo Ł. ) może zostać wykazany dopiero na etapie wzajemnych roszczeń i rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa, a byłymi właścicielami nieruchomości przejętych lub ich następcami prawnymi dochodzącymi swych praw w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczeń o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skierował Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. występując o zmianę decyzji i dopuszczenie Nadleśnictwa do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jak również nadanie biegu sprawie z udziałem wnioskodawcy. Uzasadniając wniosek wskazano, że w datach wydawania orzeczeń w niniejszej sprawie Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. legitymuje się hipotecznym wpisem własności nieruchomości objętym księgą wieczystą KW ....... ......... prowadzoną w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. , czyli faktycznie i formalnie w imieniu Skarbu Państwa jest właścicielem tych nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zaś nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy ds. środowiska. Według art. 5 w/w ustawy nadzór nad gospodarką leśną starosta sprawuje jedynie w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Nieprawidłowe jest stanowisko Kolegium przypisujące w tym przypadku kompetencje starosty jako strony w niniejszej sprawie z powołaniem się na art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o lasach jest odrębną ustawą i wyłącza starostę jako organ reprezentujący Skarb Państwa w tym konkretnym przypadku. Strona skarżąca odwołując się do art. 28 k.p.a. wskazała, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lub jej następcy prawni, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności. O wszczęciu przedmiotowego postępowania powinni być powiadomieni nie tylko adresaci kwestionowanego orzeczenia, ale też aktualni właściciele nieruchomości i użytkownicy. Zawężenie ustawowego pojęcia strony jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjętym w podobnych sprawach. Decyzją z dnia [.....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko, że w/w decyzja o stwierdzeniu nieważności orzeczenia PPRN w G. nie dotyczyła w dacie jej wydania interesu prawnego Nadleśnictwa Ł. , a zatem Nadleśnictwo Ł. nie mogło zostać uznane za stronę postępowania. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego: rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, póz. 339 z 1949r. z późn. zm.) orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów na wniosek powiatowej władzy administracji ogólnej przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczenie wydane w trybie w/w dekretu, powinno określać nieruchomość ziemską poprzez wskazanie danych dotyczących obszaru, granic, położenia, numerów działek, a jeżeli granice były zatarte to należało przejmowaną nieruchomość określić przez opis granic zespołu gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które otaczały ten zespół gruntów zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany /Dz. U. Nr 45, póz. 4167/. Orzeczenie to, jak wykazano w decyzji z dnia...... rażąco naruszało prawo, gdyż nie zawierało prawidłowego, a nawet żadnego określenia nieruchomości, stanowiącej własność T.P. i S.P. . Nie zostały wykazane numery działek, ich powierzchnia jak również numery Lwh na podstawie, których można by obecnie stwierdzić jakie nieruchomości zostały tym orzeczeniem przejęte i czy wśród nich znajdowały się nieruchomości leśne. Organ podał też, że orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ kasacyjny orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Organ nie może ustalać jaka powinna być prawidłowa treść badanego orzeczenia, a tym samym nie może stwierdzić, które konkretnie nieruchomości powinny się w nim znaleźć. Skoro nie jest możliwe ustalenie, które działki były objęte zaskarżonym orzeczeniem - gdyż nie zostały w nim wymienione -to nie można przyjąć, że reprezentantem Skarbu Państwa w sprawie o stwierdzeniu nieważności orzeczenia PPRN w G. powinny być Lasy Państwowe. Kolegium podtrzymało stanowisko, że organem reprezentującym Skarb Państwa niniejszej sprawie jest Starosta. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do WSA w Krakowie Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej taryfowych kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. i nie wezwanie do udziału w toczącym się postępowaniu Nadleśnictwa L. w charakterze strony - jako hipotecznego właściciela części nieruchomości, której dotyczy postępowanie, 2) naruszenie art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz niewłaściwe zastosowanie art. 5 w/w ustawy, w którym mowa, że starosta sprawuje nadzór nad gospodarką leśną jedynie w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przypisanie staroście kompetencji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych, 5) naruszenie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Uzasadniając powyższe strona skarżąca powtórzyła twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazała również, że wnioskodawca zachował wszelkie wymogi wynikające z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania. Ponadto podniesiono, że działanie SKO jako organu kasacyjnego w oparciu o przepis art. 156 k.p.a. nie zwalnia od właściwego stosowania k.p.a. w przedmiocie zawiadamiania właściwych stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym, jak też stosowania innych ustaw, w tym ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Skarga jest zasadna. Rozważania prawne należy rozpocząć od przytoczenia przepisów prawnych będących podstawą zaskarżonej decyzji. W myśl przepisu art.149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że decyzja taka jest wydawana, gdy wznowienie postępowania nie jest możliwe z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W niniejszej sprawie organ administracji ocenił, że ziściły się przyczyny podmiotowe odmowy wznowienia postępowania, gdyż wnioskodawca nie miał przymiotu strony postępowania. Zdaniem Sądu dokonanie takiej oceny było przedwczesne. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości. W sytuacji, gdy brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy nie jest oczywisty, badanie tej okoliczności winno nastąpić po wznowieniu postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia przez organ braku przymiotu strony wnioskodawcy jest nieprawidłowe. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że obecni właściciele nieruchomości nie mogą zostać uznani za strony postępowania zakończonego orzeczeniem b. PPRN w G., jak i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenie, gdyż postępowania te nie dotyczyły ich interesu prawnego oraz, że skoro orzeczenie nie dotyczyło w dacie jego wydania interesu prawnego nadleśnictwa Ł., zatem nie może ono być uznane za stronę postępowania. Nie budzącym wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie jest bowiem pogląd, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, kto ma tytuł prawny do nieruchomości. Stosownie do wyroku NSA z dnia 9.05.2003r (l S.A. 61/01 LEX nr 160579) stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczającego są nie tylko następcy prawni wywłaszczonego oraz Skarb Państwa lub gmina, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie, lecz także osoby, które w późniejszym czasie nabyły prawa rzeczowe do nieruchomości. Pogląd ten znajduje pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. Nadto należy zwrócić uwagę, że posiadanie przymiotu strony podlega ocenie w dacie składania wniosku ( wyrok NSA z dnia 19.05.1998r ł SA 450/98 LEX nr 44509). Nie można zatem wypowiadać się co do nieistnienia interesu prawnego wnioskodawcy w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania bez wszechstronnego zbadania wyżej wskazanych okoliczności. Organ administracji, mimo twierdzenia wnioskodawcy, że jest hipotecznym właścicielem przedmiotowych nieruchomości, nie dokonał w tej kwestii żadnych ustaleń. Nadto niezrozumiały jest pogląd organu, że odstąpiono od ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości przejętych orzeczeniem b. PPRN w G. na Skarb Państwa, gdyż orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Nie do przyjęcia jest również pogląd organu, że skoro nie jest możliwe ustalenie, które działki były objęte zaskarżonym orzeczeniem - gdyż nie zostały w nim wymienione - to nie można przyjąć, że reprezentantem Skarbu Państwa w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w G. powinny być Lasy Państwowe. Skoro nie było możliwe (zdaniem organu) dokonanie powyższego ustalenia, to na jakiej podstawie przyjęto , że reprezentantem Skarbu Państwa ma być starosta? Z cytowanego przez organ przepisu art.11 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że starosta tylko wtedy jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, jeżeli nic innego nie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i odrębnych ustaw. Ustawą taką jest niewątpliwie ustawa z dnia 28 września 1991 r o lasach. Z przepisu art. 4 ust.1 i , art. 32 ust.1 i ust. 2 pkt 3) oraz art.35 ust.1 ustawy wynika, że to nadleśnictwo w ramach sprawowanego zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, z powołaniem się na przepis art.11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że interesy Skarbu Państwa w rozpatrywanej sprawie reprezentuje starosta, jednakże w żaden sposób nie uzasadniło swojego stanowiska. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie, po uzupełnieniu materiału dowodowego, ponowne rozpatrzenie, czy przejęte decyzją z dnia .......1954 r nieruchomości pozostają w zarządzie nadleśnictwa Ł. Pomocnym w tym będzie znajdująca się w aktach administracyjnych (k.44) kserokopia orzeczenia PGRN w Gł. z dnia ......1959r oraz treść odpisu z księgi wieczystej kw ......złożona na rozprawie w dniu 23.10.2007r, a zwłaszcza analiza wymienionych tam dokumentów. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej wskazane uchybienia organu wypełniają te przesłanki, tak co do naruszenia przepisów postępowania , jak i prawa materialnego. Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.